發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2015年04月22日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2015年04月22日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
--2015年4月22日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上
國務(wù)院副總理 汪 洋
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受李克強總理委托，代表國務(wù)院向全國人大常委會報告自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱自貿(mào)試驗區(qū)）工作進展情況，請予審議。
黨中央、國務(wù)院高度重視自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)。習近平總書記、李克強總理多次主持召開會議研究部署相關(guān)工作，作出一系列重要指示批示。全國人大常委會十分支持自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，兩次作出決定，授權(quán)國務(wù)院在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批。當前，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)進入關(guān)鍵階段，全國人大常委會專門聽取國務(wù)院的匯報，對自貿(mào)試驗區(qū)工作進行審議，一定會對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)起到積極推動作用。會后，我們將認真研究各位委員的意見和建議，將全國人大的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楦倪M工作的動力。下面，我匯報四方面情況。
一、 建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是新時期全面深化改革、擴大開放的戰(zhàn)略任務(wù)
在改革進入攻堅期、開放進入新階段、發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下，黨中央、國務(wù)院審時度勢，從統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局的高度，作出建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的重大決策，對推進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)具有重要而深遠的意義。
第一，建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是加快經(jīng)濟體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能的需要。經(jīng)過30多年改革開放，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，但仍存在市場體系不完善、市場規(guī)則不統(tǒng)一、市場競爭不充分、市場秩序不規(guī)范以及政府直接配置資源范圍較大、對微觀經(jīng)濟主體干預(yù)較多、市場監(jiān)管和公共服務(wù)較為薄弱等突出問題。經(jīng)濟體制改革的核心，是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)，就是通過大力簡政放權(quán)和健全事中事后監(jiān)管體系，探索如何更好地處理政府和市場的關(guān)系，為全面深化經(jīng)濟體制改革探索新路子。
第二，建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是實施新一輪高水平對外開放的需要。我國現(xiàn)行的對外開放制度框架基本是2001年加入世貿(mào)組織時形成的。近年來，“入世”帶來的開放紅利逐步消退，開放型經(jīng)濟發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在新形勢下，十八屆三中全會提出，推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計、會計審計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)領(lǐng)域外資限制，進一步放開一般制造業(yè)。這些領(lǐng)域內(nèi)不少產(chǎn)業(yè)競爭力較弱，擴大開放面臨一定的經(jīng)濟風險，有些還涉及意識形態(tài)和基本經(jīng)濟制度，需要把握好開放的力度和節(jié)奏。建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)，就是通過在局部地區(qū)率先擴大開放，為全國實施新一輪高水平對外開放進行壓力測試，積累既進一步擴大開放、又有效防控風險的經(jīng)驗，并進一步建立健全相關(guān)制度。
第三，建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是推動國民經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的需要。經(jīng)過30多年的高速增長，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段。當前，世界經(jīng)濟復蘇艱難曲折，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，深層次結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式越來越難以為繼。必須把轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)放到更加重要位置，推動發(fā)展調(diào)速不減勢、量增質(zhì)更優(yōu)，這樣才能跨越“中等收入陷阱”。建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)，就是通過深化改革、擴大開放，打造動力更強、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、質(zhì)量更好的經(jīng)濟增長極，為全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮示范和帶動作用。
第四，建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)是參與和引領(lǐng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的需要。當前，經(jīng)濟全球化的驅(qū)動力正在發(fā)生重大變化，多邊貿(mào)易體制發(fā)展坎坷，而以自由貿(mào)易協(xié)定為代表的區(qū)域優(yōu)惠貿(mào)易安排快速增加。特別是美國力推“兩洋戰(zhàn)略”（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定），深刻影響著國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則走向。形勢逼人，不進則退。為適應(yīng)經(jīng)濟全球化的新趨勢，十八屆三中全會明確提出，要加快同有關(guān)國家和地區(qū)商簽投資協(xié)定，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的重要任務(wù)之一，就是面向世界，對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和通行做法，探索“準入前國民待遇＋負面清單”等新理念、新體制，為我國雙邊、區(qū)域自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定談判積累經(jīng)驗，為參與和引領(lǐng)國際規(guī)則制定奠定堅實基礎(chǔ)。
二、 上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已取得階段性成果
2013年9月29日，上海自貿(mào)試驗區(qū)正式運行。一年多來，上海市和有關(guān)部門按照黨中央、國務(wù)院的要求，以制度創(chuàng)新為核心，積極探索、大膽實踐，做了大量工作，在四個方面取得了顯著成效。
一是以負面清單管理為核心的外商投資管理制度基本建立。2013年制定實施了我國第一份外商投資負面清單，改變了“逐案審批＋產(chǎn)業(yè)指導目錄”的傳統(tǒng)管理方式。2014年制定了第二版負面清單，限制類條目從190條減少到139條。負面清單以外領(lǐng)域的外商投資項目核準和企業(yè)合同章程審批改為備案制，90%以上的外資企業(yè)都通過備案設(shè)立。區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資也改為備案為主的管理。工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等部門協(xié)同推動商事登記制度改革，企業(yè)登記和準入由“多頭受理”改為“一個窗口”集中受理，注冊企業(yè)時間從原來的29個工作日減少為4個工作日。截至2015年2月，自貿(mào)試驗區(qū)累計新設(shè)企業(yè)1.62萬家，超過過去20年累計設(shè)立的企業(yè)總數(shù)。
二是以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度有效運行。海關(guān)、檢驗檢疫、海事等口岸執(zhí)法部門創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住”的監(jiān)管制度，推出“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”等60余項創(chuàng)新舉措。實施關(guān)檢合作“一次申報、一次查驗、一次放行”試點；啟動國際貿(mào)易“單一窗口”試點，建立貿(mào)易、運輸、加工、倉儲等業(yè)務(wù)的綜合管理服務(wù)平臺。這些創(chuàng)新舉措使自貿(mào)試驗區(qū)進口貨物平均通關(guān)時間比區(qū)外縮短41.3%，出口貨物平均通關(guān)時間比區(qū)外縮短36. 8%。
三是以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融制度創(chuàng)新有序推進。為配合上海國際金融中心建設(shè)，“一行三會”在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)推出51項創(chuàng)新舉措，主要在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、小額外幣存款利率市場化、外匯管理改革4個方面先行先試。截至2015年2月，已有17家銀行接入自由貿(mào)易賬戶信息監(jiān)測管理系統(tǒng)，開立10980個自由貿(mào)易賬戶，賬戶收支總額204. 8億元人民幣。同時，通過建立監(jiān)管協(xié)調(diào)、跨境資金流動監(jiān)測、“反洗錢、反恐融資、反逃稅”等監(jiān)管機制，完善金融監(jiān)管和防范風險機制，有效管控了金融風險。
四是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度初步形成。加強對市場主體“寬進”后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理，打造“放得開、管得住”的監(jiān)管格局。著力加強社會信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法、企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄、社會力量參與市場監(jiān)督、安全審查、反壟斷審查等基礎(chǔ)性監(jiān)管制度建設(shè)。這為全面推進政府職能轉(zhuǎn)變積累了經(jīng)驗，也為進一步擴大開放打下了基礎(chǔ)。
2014年9月，商務(wù)部和上海市會同有關(guān)部門，對自貿(mào)試驗區(qū)一年來的運行情況進行了評估，廣泛聽取第三方機構(gòu)、市場主體、社會公眾的意見。各方對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)取得的成績給予高度評價，同時也指出了存在的問題和不足。一是自貿(mào)試驗區(qū)范圍小制約試驗效果。上海自貿(mào)試驗區(qū)只有28.78平方公里，而且局限于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，工業(yè)企業(yè)很少，也沒有居民，部分開放措施沒有對象，試點效果打了折扣。二是改革舉措推進的協(xié)同性不夠。許多改革舉措涉及多個部門，盡管各部門改革積極性都很高，但不同部門改革的重點、次序、節(jié)奏不一致，容易出現(xiàn)改革措施不統(tǒng)一、不配套、不協(xié)調(diào)的問題。三是對外開放的力度有待加強。上海自貿(mào)試驗區(qū)2013、2014兩版負面清單公布后，有關(guān)方面評價清單偏長，開放度不夠，離十八屆三中全會的要求還有一定差距。四是事中事后監(jiān)管體系仍需探索。目前只是建立了監(jiān)管的基本框架，各項法規(guī)、政策、技術(shù)手段、執(zhí)法隊伍都還不能完全跟上，操作性有待增強。受自貿(mào)試驗區(qū)地域小、產(chǎn)業(yè)單一等因素影響，現(xiàn)有監(jiān)管體系尚未經(jīng)受真正考驗。
三、 上海自貿(mào)試驗區(qū)試點經(jīng)驗得到有序復制推廣
可復制、可推廣是黨中央、國務(wù)院對自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的基本要求。上海自貿(mào)試驗區(qū)的試點經(jīng)驗復制推廣工作分兩個步驟：
第一步是在上海自貿(mào)試驗區(qū)運行一周年之前，有關(guān)部門對看得準、效果好的試點事項，陸續(xù)在全國或部分地區(qū)復制推廣，共有27項。其中，涉及投資管理體制改革共13項，包括注冊資本認繳制、境外投資項目備案管理制度、企業(yè)年報公示制度、經(jīng)營異常名錄制度等；涉及貿(mào)易便利化改革共10項，包括“先進區(qū)、后報關(guān)”、保稅展示交易、集中匯總納稅等；涉及金融改革開放舉措共4項，包括取消境外融資租賃債權(quán)審批、取消對外擔保行政審批等。
第二步是在上海自貿(mào)試驗區(qū)運行一周年后，上海市和國務(wù)院有關(guān)部門進行了全面的總結(jié)評估，在此基礎(chǔ)上黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一作出復制推廣的部署。
在全國范圍內(nèi)復制推廣的改革事項有28項，涉及五個方面：一是投資管理領(lǐng)域，包括稅務(wù)登記號碼網(wǎng)上自動賦碼、組織機構(gòu)代碼實時賦碼、企業(yè)設(shè)立實行“單一窗口”等9項；二是貿(mào)易便利化領(lǐng)域，包括檢驗檢疫通關(guān)無紙化、第三方檢驗結(jié)果采信等5項；三是金融領(lǐng)域，包括個人其他經(jīng)常項下人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯等4項；四是服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，包括允許設(shè)立股份制外資投資性公司、允許內(nèi)外資企業(yè)從事游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)和銷售等5項；五是事中事后監(jiān)管方面，包括社會信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度等5項。
在全國其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復制推廣的改革事項共6項，包括期貨保稅交割海關(guān)監(jiān)管制度、融資租賃海關(guān)監(jiān)管制度、進口貨物預(yù)檢驗等。
此外，國務(wù)院結(jié)合上海自貿(mào)試驗區(qū)的試驗，積極推動各級政府和有關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。法無授權(quán)不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為的理念逐漸深入人心，權(quán)力清單、負面清單、責任清單體系初步建立，對全面深化改革、擴大開放也產(chǎn)生了深遠影響。
四、 進一步做好自貿(mào)試驗區(qū)各項工作
為進一步解決上海自貿(mào)試驗區(qū)試點工作遇到的問題，檢驗改革開放各項措施的實施效果及其適應(yīng)性，積累全面深化改革、擴大開放的新經(jīng)驗，在總結(jié)評估上海自貿(mào)試驗區(qū)有關(guān)工作基礎(chǔ)上，2014年12月，經(jīng)中央政治局常委會會議、國務(wù)院常務(wù)會議討論決定，并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，在廣東、天津、福建依托現(xiàn)有新區(qū)、園區(qū)，新設(shè)3個自貿(mào)試驗區(qū)，并擴展上海自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)域。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)任務(wù)更加繁重艱巨。深化自貿(mào)試驗區(qū)工作必須始終把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把防控風險作為重要底線，充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性，努力將自貿(mào)試驗區(qū)打造成改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者。國務(wù)院將注意做好以下工作：
第一，督促工作方案加快實施。今年4月8日，國務(wù)院正式印發(fā)廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)總體方案和進一步深化上海自貿(mào)試驗區(qū)改革開放方案，明確了指導思想、戰(zhàn)略定位、總體目標、實施范圍、主要任務(wù)和措施。國務(wù)院正在督促4省市和有關(guān)部門狠抓落實相關(guān)工作，明確總體方案各項措施的責任主體，抓緊制定具體實施方案，確定階段性目標、任務(wù)、時間節(jié)點和可檢驗的成果。要求各地根據(jù)各試驗區(qū)的實際，銳意改革、簡政放權(quán)。要求國務(wù)院各部門大力支持地方先行先試，營造“大膽試、大膽闖、自主改”的良好環(huán)境。
第二，加強宏觀指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。近期，國務(wù)院建立了由30個中央部門組成的自貿(mào)試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中跨部門、跨地區(qū)的重大問題。一方面，要抓好縱向協(xié)調(diào)。引導4個自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同發(fā)展，鼓勵制度創(chuàng)新，不搞政策攀比，形成各具特色的改革開放高地。廣東自貿(mào)試驗區(qū)突出促進內(nèi)地與港澳經(jīng)濟深度合作；天津自貿(mào)試驗區(qū)突出推動京津冀協(xié)同發(fā)展；福建自貿(mào)試驗區(qū)突出深化兩岸經(jīng)濟合作；上海自貿(mào)試驗區(qū)要進一步深挖改革潛力，拓寬改革領(lǐng)域，爭當投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范等方面的“領(lǐng)頭羊”。另一方面，抓好橫向協(xié)調(diào)。針對各部門有些改革不同步、相關(guān)政策不一致、推進工作不協(xié)同等問題加強督促檢查，避免出現(xiàn)工作措施落不了地的情況。認真研究試驗過程中遇到的新情況、新問題，及時調(diào)整試點內(nèi)容和政策措施。
第三，及時總結(jié)推廣試點經(jīng)驗。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，檢驗試點成效的重要標志之一，是能夠形成并復制、推廣多少制度創(chuàng)新的成果。各試驗區(qū)在試驗過程中將積極輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展，國務(wù)院也將及時總結(jié)評估4個自貿(mào)試驗區(qū)試點的進展狀況，提出在全國或具備條件的地方進一步復制推廣相關(guān)成果和擴大試點的意見建議。各區(qū)域試點進行一年后，國務(wù)院將組織進行正式評估，尋找差距，改進工作，推廣創(chuàng)新成果。
第四，切實防控風險和守住底線。能否有效防控風險，是檢驗自貿(mào)試驗區(qū)制度建設(shè)成敗的重要標準。該放的要堅決放，該管的要堅決管，只有管得好，才能放得開。一要發(fā)揮并檢驗外商投資負面清單的作用。前兩年的負面清單是由上海市制定的，這次國家統(tǒng)一制定了適用于4個自貿(mào)試驗區(qū)的負面清單，條目數(shù)由上海自貿(mào)試驗區(qū)2014年版的139條縮減至122條，進一步擴大了開放。要根據(jù)試驗情況，及時調(diào)整負面清單，既能有利于擴大開放，又能有效地維護國家安全。二要完善外商投資國家安全審查制度。國務(wù)院辦公廳發(fā)布了統(tǒng)一適用于4個自貿(mào)試驗區(qū)的與負面清單管理模式相配套的國家安全審查試行辦法。與過去的相關(guān)規(guī)定相比，拓寬了安全審查范圍，從主要審查外資并購擴大到綠地投資；豐富了安全審查的內(nèi)容，將互聯(lián)網(wǎng)、文化、協(xié)議控制（VIE）等敏感領(lǐng)域和商業(yè)模式都納入進來；完善了審查工作機制和程序，明確了自貿(mào)試驗區(qū)地方管理機構(gòu)的職責。這項工作經(jīng)驗不多，將在試驗中逐步完善。三要健全事中事后監(jiān)管制度。特別要完善監(jiān)管法律法規(guī)，加強隊伍建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，筑牢“防火墻”。
第五，做好自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)與立法工作的銜接。試驗有階段性、臨時性的特點，制度創(chuàng)新經(jīng)過試驗證明有效的，將不定期在全國范圍內(nèi)推廣。在此過程中，根據(jù)實際需要適時修改相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。十八屆三中全會提出“探索對外商投資實行準入前國民待遇和負面清單的管理模式”、“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”，十二屆全國人大常委會也將“外資三法”（ 中外合資經(jīng)營企業(yè)法、 中外合作經(jīng)營企業(yè)法和 外資企業(yè)法）的修訂列入立法規(guī)劃。目前，國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊修改“外資三法”，希望得到全國人大常委會的指導和支持。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)責任重大，使命光榮。我們將緊密團結(jié)在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，在全國人大常委會的監(jiān)督和支持下，同心同德、群策群力，腳踏實地，開拓進取，扎扎實實做好自貿(mào)試驗區(qū)各項工作，為推進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗！
