發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2004年11月10日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2004年11月10日
效力級別司法文件
最高人民法院副院長奚曉明在全國法院行政審判工作座談會上的講話
－－全面提高行政審判司法能力 為黨的執(zhí)政能力建設(shè)提供有力的司法保障
(2004年11月10日)
經(jīng)最高人民法院黨組批準(zhǔn)，全國法院行政審判工作座談會暨先進(jìn)集體先進(jìn)個(gè)人表彰會今天在這里召開。這次會議是在全黨全國認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入貫徹黨的十六屆四中全會精神的熱潮中召開的。會議的主要任務(wù)是：以黨的十六屆四中全會精神為指導(dǎo)，總結(jié)一年來全國法院行政審判工作，分析當(dāng)前行政審判面臨的形勢和任務(wù)，表彰行政審判工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人，進(jìn)一步提高認(rèn)識，明確任務(wù)，開拓進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)，把行政審判工作推向一個(gè)新的水平。
首先，我代表最高人民法院，向這次受表彰的行政審判先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人致以熱烈的祝賀和崇高的敬意！
自行政訴訟制度建立以來，評選全國法院行政審判先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人還是第一次，這是對各級人民法院行政審判工作的一次全面總結(jié)和檢驗(yàn)，是對行政審判隊(duì)伍建設(shè)和審判人員素質(zhì)的一次檢閱和考察，也是對各級人民法院和全體行政審判人員的一種鼓勵(lì)和鞭策。行政審判先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人，是人民法院和人民法官的杰出代表，是新時(shí)期人民法院、人民法官嶄新風(fēng)貌的縮影。各級人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮榜樣的力量，將這次表彰活動(dòng)作為推動(dòng)行政審判工作、加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)的有利契機(jī)，認(rèn)真組織開展學(xué)習(xí)先進(jìn)活動(dòng)，掀起一個(gè)學(xué)先進(jìn)、比先進(jìn)、爭先創(chuàng)優(yōu)的新高潮。要學(xué)習(xí)他們對行政審判重要地位和作用有著深刻認(rèn)識，勇于肩負(fù)起司法審查重任的強(qiáng)烈事業(yè)心和歷史責(zé)任感；學(xué)習(xí)他們熱愛行政審判事業(yè)，為推動(dòng)國家法治建設(shè)無怨無悔，不怕困難，不計(jì)個(gè)人得失的奉獻(xiàn)精神；學(xué)習(xí)他們嚴(yán)格執(zhí)行 憲法和法律，認(rèn)真履行審判職責(zé)，恪盡職守，無私無畏的法治意識；學(xué)習(xí)他們勇于實(shí)踐、改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)取精神；學(xué)習(xí)他們不為情所動(dòng)、不為利所謀、不為權(quán)所屈，廉潔自律，無私無畏的高尚品德。要通過學(xué)習(xí)先進(jìn)典型活動(dòng)，樹立和展示人民法院、人民法官的良好形象，推動(dòng)行政審判工作的健康發(fā)展。
下面，我就行政審判工作講幾點(diǎn)意見：
一、 一年來行政審判工作的回顧
去年全國法院行政審判工作座談會（上海）召開以來，各級人民法院以黨的二十大精神為指導(dǎo)，努力踐行“三個(gè)代表”重要思想，落實(shí)司法為民措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)會議精神，積極開展質(zhì)量和效率專項(xiàng)活動(dòng)，行政審判工作取得了新的進(jìn)展。
（一）行政審判職能不斷強(qiáng)化，有效保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益
一年來，各級人民法院緊緊圍繞黨和國家的大局，落實(shí)司法為民宗旨，不斷加強(qiáng)行政審判工作，取得了明顯成效。一是審理和審查了大量行政案件和非訴執(zhí)行案件。今年1至9月份，全國法院共受理一審行政案件67759件，比去年同期增加2847件，同比上升4．39％。受理非訴行政執(zhí)行案件72861件；二是行政審判領(lǐng)域繼續(xù)拓寬，行政案件類型更趨多樣化。專利、商標(biāo)、煙草、外匯，財(cái)政等行政案件較去年同期增長22．4％；傳統(tǒng)的公安、土地等行政案件繼續(xù)呈下降趨勢，其中公安行政案件下降1．02％，土地行政案件下降2．97％。三是原告的勝訴率有所上升，今年1至9月份，一審原告勝訴率為21．37％，較去年同期上升0．89％，這些變化表明，行政審判總體發(fā)展趨勢是好的，也預(yù)示著今后仍具有很大的發(fā)展空間和潛力。
（二）行政案件“四高一低”現(xiàn)象有所改變
上海座談會以來，各級人民法院認(rèn)真貫徹落實(shí)會議精神，積極開展質(zhì)量和效率專項(xiàng)活動(dòng)，狠抓各項(xiàng)措施的落實(shí)，取得了明顯成效。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：
一是領(lǐng)導(dǎo)重視，行動(dòng)迅速。上海會議之后，各地法院認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)貫徹會議精神，各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)對開展行政審判質(zhì)量與效率專項(xiàng)活動(dòng)給予了高度重視，結(jié)合本地實(shí)際，認(rèn)真研究提出貫徹會議精神的意見。各高級人民法院普遍制定了開展專項(xiàng)活動(dòng)的方案，作出專門部署和統(tǒng)一安排，重慶等高院貫徹會議精神、開展專項(xiàng)活動(dòng)的措施，在上半年即開始實(shí)施或得到落實(shí)。
二是措施有力，注重效果。大多數(shù)法院以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，緊緊圍繞提高行政審判質(zhì)量和效率，有針對性地制定和采取相應(yīng)的措施，注重活動(dòng)的實(shí)際效果。江蘇高院在對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，制定了質(zhì)量和效率評查方案，設(shè)計(jì)了內(nèi)容詳盡的評查統(tǒng)計(jì)方法，并分階段分步驟按地區(qū)對轄區(qū)行政案件展開評查。福建等高院在評查方案中對保護(hù)訴權(quán)、提高案件質(zhì)量和效率、降低訴訟成本、改善司法環(huán)境等方面作了具體規(guī)定，對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化，初步形成了考評的科學(xué)體系。安徽、吉林等高院將容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的不予受理、駁回起訴、撤訴和不作為等案件作為檢查的重點(diǎn)。上海高院為提高行政審判效率，開展了簡便程序的試點(diǎn)工作。山東高院在認(rèn)真解決“四高一低”的同時(shí)，開展了無枉法裁判、無超審限、無重大集體上訪、無矛盾激化、無嚴(yán)重違法違紀(jì)和無重大安全事故的“六無”活動(dòng)，收到了較好的效果。
三是加強(qiáng)指導(dǎo)，狠抓落實(shí)。為使專項(xiàng)活動(dòng)切實(shí)落到實(shí)處，上級法院普遍加強(qiáng)了指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。許多高、中級法院在認(rèn)真抓好自身案件質(zhì)量效率的同時(shí)，對下級法院的專項(xiàng)活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，并組織轄區(qū)法院開展互查和評查活動(dòng)。最高人民法院行政庭組成六個(gè)檢查組，對23個(gè)高、中級法院和基層法院專項(xiàng)活動(dòng)情況進(jìn)行了檢查，對促進(jìn)活動(dòng)的開展和推動(dòng)行政審判工作起到了積極的作用。
通過開展專項(xiàng)活動(dòng)，全國法院行政審判質(zhì)量和效率有了進(jìn)一步提高，“四高一低”問題一定程度上得到了緩解。今年1至9月份，行政案件除上訴、申訴率略有上升外，改判、發(fā)回重審率分別比去年同期下降0．69％和0．31％；超審限率比去年同期下降0．58％；結(jié)案率比去年同期上升1．1％。
（三）行政審判隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)
一年來，各級人民法院繼續(xù)加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)，特別是今年3月最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》后，許多法院按照《通知》的要求積極采取措施，完善行政審判機(jī)構(gòu)，充實(shí)審判力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從各地法院上報(bào)的情況看，“一人庭”、“二人庭”的情況有了較大改觀，河南省158個(gè)基層法院有156個(gè)已經(jīng)達(dá)到一個(gè)合議庭，18個(gè)中級法院有15個(gè)達(dá)到兩個(gè)合議庭；山東省143個(gè)基層法院有139個(gè)達(dá)到一個(gè)合議庭，17個(gè)中級法院有15個(gè)達(dá)到兩個(gè)合議庭，兩省高院都已配備了三個(gè)合議庭。行政審判庭庭長進(jìn)入審判委員會的比例也有所提高，黑龍江省三級法院行政審判庭庭長原來有31個(gè)是審判委員會委員，現(xiàn)在已達(dá)到89個(gè)。許多法院還結(jié)合本地實(shí)際，積極開展多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和交流活動(dòng)。最高人民法院今年在鄭州、濟(jì)南、國家法官學(xué)院等地舉辦了四期 行政許可法和行政審判實(shí)務(wù)培訓(xùn)班，接受培訓(xùn)的行政審判人員達(dá)1600多人次。
（四）行政審判司法環(huán)境進(jìn)一步改善
一年來，各級人民法院緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，積極開展“六個(gè)一工程”活動(dòng)，行政審判司法環(huán)境不斷得到改善。四川高院主動(dòng)向黨委、人大匯報(bào)會議精神，省委政法委、省高院、省政府法制辦下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步支持和加強(qiáng)行政審判工作的意見》，對各級黨委、政府支持配合行政審判工作提出了明確要求。內(nèi)蒙高院院長親自向自治區(qū)人大專題匯報(bào)行政審判工作，產(chǎn)生了很好的影響。在 行政訴訟法頒布15周年之際，各地法院廣泛開展了形式多樣的紀(jì)念宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大 行政訴訟法和行政審判的影響。貴州高院邀請省政法委、省人大、省政府等20多個(gè)單位召開紀(jì)念行政訴訟法頒布15周年座談會，共商改善司法環(huán)境大計(jì)。許多法院主動(dòng)邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽行政案件審理，并初步形成制度化。北京市第一中級人民法院鑒于經(jīng)常受理以部委為被告的行政案件，多次邀請有關(guān)部委及其他行政機(jī)關(guān)的官員旁聽行政案件審理。不少法院還注意發(fā)現(xiàn)、樹立行政審判工作的先進(jìn)典型，涌現(xiàn)出以河南平頂山中級法院、湖北?？悼h法院行政庭等為代表的先進(jìn)集體和以皮宗泰、林民華等為代表的先進(jìn)個(gè)人，展示了行政審判隊(duì)伍的嶄新風(fēng)貌和良好形象。通過這些努力，大大增進(jìn)了社會各界對行政審判工作的了解、理解和支持，為進(jìn)一步改善司法環(huán)境創(chuàng)造了有利條件。
上述情況表明，一年來全國法院行政審判工作取得了顯著成績；十幾年來各級人民法院卓有成效的工作為行政審判事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)珍惜這些來之不易的成果，為推進(jìn)我國行政審判事業(yè)、完善行政訴訟制度作出不懈的努力。
在充分肯定成績的同時(shí)，也要看到行政審判工作目前還存在一些不足：工作開展不平衡的狀況尚未得到根本改變；部分法院領(lǐng)導(dǎo)對行政審判工作的認(rèn)識和重視程度還有待提高；行政案件的質(zhì)量和效率需要繼續(xù)提高；行政審判隊(duì)伍建設(shè)和審判人員的素質(zhì)有待進(jìn)一步加強(qiáng)和提高；行政審判司法環(huán)境需要進(jìn)一步改善等等。這些問題必須引起各級人民法院的足夠重視，采取有力措施加以解決。
二、 以十六屆四中全會精神為指導(dǎo)，充分發(fā)揮行政審判在保障提高黨的執(zhí)政能力中的重要作用
剛剛閉幕的十六屆四中全會，是在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和改革開放的關(guān)鍵時(shí)期召開的，是一次民主、團(tuán)結(jié)和務(wù)實(shí)的大會，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹好這次會議精神，充分發(fā)揮行政審判在保障提高黨的執(zhí)政能力中的特殊作用，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期行政審判工作的大局和重要的政治任務(wù)。
（一）深刻領(lǐng)會十六屆四中全會精神，進(jìn)一步提高對行政審判工作重要性的認(rèn)識
十六屆四中全會的主題是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》（以下簡稱 《決定》），認(rèn)真總結(jié)了黨執(zhí)政55年來的成功經(jīng)驗(yàn)，深入分析了黨治國理政面臨的新形勢和新要求，明確了新形勢下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和主要任務(wù)。 《決定》把科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體目標(biāo)之一，將貫徹依法治國基本方略，提高依法執(zhí)政水平作為發(fā)展社會主義民主政治的重要方面，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持依法治國，不斷推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，并重申全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法制觀念，堅(jiān)持在 憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù) 憲法和法律的權(quán)威，支持審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這表明黨對執(zhí)政方式的認(rèn)識有了新的深化和拓展。
堅(jiān)持依法執(zhí)政，就要維護(hù) 憲法和法律的權(quán)威，貫徹依法治國的 憲法原則，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)；黨依法執(zhí)政的方式，主要是通過立法、行政和司法活動(dòng)加以實(shí)現(xiàn)。行政訴訟制度是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下國家制定的重要法律制度，是貫徹依法治國方略、提高依法行政水平的重要法律保障；行政審判的核心功能是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督、維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。從這個(gè)意義上說，重視加強(qiáng)行政審判工作是人民法院貫徹十六屆四中全會精神的必然要求，是黨提高執(zhí)政能力必要的司法保障。各級人民法院和全體行政審判人員要從全局和戰(zhàn)略的高度，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會十六屆四中全會精神，把貫徹落實(shí)四中全會精神作為推動(dòng)行政審判工作的強(qiáng)大動(dòng)力，不斷增強(qiáng)行政審判的司法能力，為提高黨的執(zhí)政能力創(chuàng)造有利的法治環(huán)境。
（二）全力做好維護(hù)社會穩(wěn)定工作，為創(chuàng)造社會主義和諧社會作出積極努力
《決定》指出，要健全工作機(jī)制，維護(hù)社會穩(wěn)定，堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切的方針，有效發(fā)揮司法機(jī)關(guān)化解矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定的職能作用。要堅(jiān)持最廣泛最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。維護(hù)社會穩(wěn)定，是人民法院各項(xiàng)審判工作共同的責(zé)任，對于行政審判工作而言責(zé)任更加重大，因?yàn)樵谒杏绊懮鐣€(wěn)定的因素中，政府、行政機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系最為重要。在1999年全國法院行政審判工作會議上，羅干同志就強(qiáng)調(diào)指出，行政審判是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的最有效的方式之一，是在新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段。肖揚(yáng)院長也曾指出，維護(hù)公民權(quán)益，從根本上也是維護(hù)社會穩(wěn)定大局，如果不能正確處理人民內(nèi)部矛盾，不運(yùn)用法律手段促進(jìn)依法行政，就會影響社會穩(wěn)定。行政審判工作要充分發(fā)揮“官民”矛盾“化解器”和“減壓閥”的作用。實(shí)踐證明，行政訴訟制度在化解行政爭議，協(xié)調(diào)“官民”矛盾，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定等方面，都具有極為重要和不可替代的作用。特別是在當(dāng)前各種社會矛盾比較突出、一些地方“官民”關(guān)系緊張的情況下，人民法院只有依法受理和審判行政案件，才能引導(dǎo)各個(gè)利益群體以合法、理性的方式表達(dá)自己的意愿和要求；通過依法維持合法的行政行為，糾正違法和顯失公正的行政行為，協(xié)調(diào)公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，促進(jìn)社會的公平和正義，增進(jìn)人民群眾和政府之間的相互信任，從根本上減少社會不安定因素，這是構(gòu)建社會主義和諧社會的有效司法保障。
在發(fā)揮行政審判維護(hù)社會穩(wěn)定作用方面，要注意防止兩種傾向：一是將對行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督與維護(hù)社會穩(wěn)定對立起來，動(dòng)輒以“維護(hù)社會穩(wěn)定”為借口，無視法律和司法解釋的明確規(guī)定，對應(yīng)當(dāng)依法受理的案件不予受理，或者不依法審判和執(zhí)行。這也是造成當(dāng)前涉訴上訪增多的一個(gè)重要原因。另一方面，也要克服“法院萬能”的觀點(diǎn)和傾向，對不屬于現(xiàn)行法律規(guī)定行政審判職能范圍的案件，不能為了追求辦案數(shù)量和某種效應(yīng)而盲目受理或越權(quán)審理。
（三）依法履行司法審查職責(zé)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益
《決定》指出，要堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，切實(shí)把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的大政方針和各項(xiàng)部署中，落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)方面。行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度，行政審判是 憲法、法律賦予人民法院的一項(xiàng)重要國家權(quán)力，人民法院行使行政審判權(quán)，必須把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾利益放在首位。肖揚(yáng)院長曾強(qiáng)調(diào)指出，行政審判工作是社會主義法治國家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。要堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，就必須依法履行 憲法和法律賦予的司法審查職責(zé)，大力加強(qiáng)行政審判工作。只有這樣，才能堅(jiān)持和體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，才能實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。
維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，就要高度重視和依法受理、審理與人民群眾切身利益密切相關(guān)的行政案件。要通過依法審理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償安置、農(nóng)村稅費(fèi)改革等行政案件，保障農(nóng)村改革政策的落實(shí)；通過依法審理涉及撫恤金、社會保險(xiǎn)、最低生活保障費(fèi)以及城市房屋拆遷等行政案件，推動(dòng)社會保障體系的完善和城市建設(shè)的規(guī)范化；通過依法審理涉及自然資源配置、環(huán)境保護(hù)等行政案件，促進(jìn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型社會。要通過依法受理和審理這些行政案件，切實(shí)保障最廣大人民群眾的根本利益，促進(jìn)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
三、 以十六屆四中全會精神為指導(dǎo)，全面提高行政審判的司法能力
當(dāng)前，行政審判工作面臨新的形勢和任務(wù)。黨的十六屆四中全會提出了全面加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的目標(biāo)，這就要求人民法院必須全面提高各項(xiàng)審判工作的司法能力，特別是行政審判工作在為黨依法執(zhí)政提供有力的司法保障方面，有著不可替代的重要作用；十屆全國人大二次會議通過了 憲法修正案，將尊重和保障人權(quán)人憲，對人民法院審理行政案件，依法履行司法審查職責(zé)提出了更高的要求；今年三月份國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了建設(shè)法治政府和今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)，并且強(qiáng)調(diào)提出要接受人民法院依照《行政訴訟法》的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，這在客觀上也進(jìn)一步強(qiáng)化了行政審判的責(zé)任；《行政許可法》的頒布實(shí)施不僅規(guī)范了行政許可行為，也為人民法院審理行政許可案件提供了法律依據(jù)；我國作為世界貿(mào)易組織成員國，要求人民法院履行與WTO相關(guān)行政案件的司法審查職能，使得行政審判領(lǐng)域不斷拓寬。黨和國家這些重大舉措和社會發(fā)展總的趨勢，為行政審判工作的發(fā)展提供了十分有利的條件和廣闊的空間，應(yīng)該說行政審判工作面臨著一個(gè)前所未有的良好歷史發(fā)展機(jī)遇。
從現(xiàn)實(shí)情況看，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會變革時(shí)期，各種社會矛盾在一個(gè)時(shí)期內(nèi)將不斷增加，其中相當(dāng)一部分爭議將訴諸法院，涉及城市房屋拆遷、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會保障、土地征用、企業(yè)重組改制、計(jì)劃生育等敏感度高、社會影響大的案件，需要妥善疏導(dǎo)和協(xié)調(diào)；由財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)派生或緊密相關(guān)的社會保障權(quán)、受教育權(quán)、自治權(quán)等其他權(quán)利，也需要依法得到司法救濟(jì)；涉及世貿(mào)組織規(guī)則的行政案件已經(jīng)開始出現(xiàn)，需要貫徹WTO規(guī)則、依據(jù)國內(nèi)法加以處理。能否妥善地處理好這些案件，并應(yīng)對行政審判工作領(lǐng)域中經(jīng)常出現(xiàn)的重大、復(fù)雜問題，也是我們所面臨的一項(xiàng)重大考驗(yàn)。
總之，行政審判工作任重而道遠(yuǎn)，客觀形勢要求行政審判必須全面提高司法能力。各級人民法院要以十六屆四中全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)和堅(jiān)持十幾年來所積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，把握好時(shí)代的脈搏，認(rèn)清新的形勢，抓住機(jī)遇，乘勢而上，使行政審判的質(zhì)量與效率有所提高，司法環(huán)境進(jìn)一步改善，行政審判隊(duì)伍素質(zhì)普遍提高，行政審判制度更加健全，用出色的工作完成時(shí)代賦予的歷史使命。
（一）繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)行“一把手工程”
實(shí)行“一把手工程”，對于行政審判工作具有特殊的意義。首先，各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)要深刻認(rèn)識行政審判在貫徹四中全會精神中的重要作用，把抓好行政審判工作作為一項(xiàng)政治責(zé)任，充分發(fā)揮其監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政的職能，為黨的執(zhí)政能力建設(shè)提供有力的司法保障。其次，行政案件的被告主體特定，法律關(guān)系特殊，當(dāng)前審判實(shí)踐中還存在許多問題和困難，迫切需要給予更多的關(guān)注和重視。各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”，要從有利于黨的執(zhí)政能力建設(shè)大局和審判工作的實(shí)際需要出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)對行政審判工作的領(lǐng)導(dǎo)。
強(qiáng)調(diào)實(shí)行“一把手工程”，并非要求各級人民法院的院長一定要親自分管行政審判工作，而是必須把行政審判工作納入重要的議事日程；要切實(shí)為行政審判的正常開展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件；對于工作中遇到行政庭和分管副院長難以解決的問題，要親自出面做好工作，要給予行政審判人員以必要的關(guān)心、愛護(hù)和支持。各級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識行政審判在維護(hù) 憲法和法律權(quán)威、提升法院地位、樹立司法公信力方面的特殊作用，敢于和善于行使司法審查權(quán)，把行政審判作為推進(jìn)司法體制改革、樹立司法權(quán)威、開創(chuàng)工作新局面的一項(xiàng)重要工作，切實(shí)抓好、抓實(shí)、抓出成效。
（二）強(qiáng)化 憲法和法律意識，確保司法公正
各級人民法院要嚴(yán)格執(zhí)行 憲法和法律，依法受理和審理好每一件行政案件。對依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件，必須在法定期限內(nèi)立案受理，不得限制和剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)；對違法的具體行政行為，必須依法予以撤銷或確認(rèn)其違法或無效。上級人民法院要認(rèn)真履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，通過辦理上訴、再審案件以及通過提審、指定管轄、案件質(zhì)量檢查等途徑，加大對下級人民法院辦案質(zhì)量的監(jiān)督力度。要通過審判方式改革，規(guī)范庭審程序，完善合議制、審判長負(fù)責(zé)制和違法審判責(zé)任追究等制度，切實(shí)保證和提高行政案件辦案質(zhì)量。
實(shí)踐證明，有組織、有計(jì)劃、有針對性地開展行政案件質(zhì)量與效率自查和評查活動(dòng)，是保證提高行政審判水平和效率的有效方法，也是貫徹公正與效率主題的有效措施，對于加強(qiáng)審判監(jiān)督，相互學(xué)習(xí)、交流和促進(jìn)有著積極的作用。各級人民法院要注意總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，形成制度，建立健全科學(xué)的質(zhì)量效率評價(jià)體系和長效機(jī)制。要通過堅(jiān)持開展評查活動(dòng)，以及對行政案件受理和審理情況進(jìn)行通報(bào)、優(yōu)秀裁判文書評選等行之有效的做法，繼續(xù)抓好質(zhì)量和效率，不斷提高行政審判水平。
（三）繼續(xù)加強(qiáng)和完善制度建設(shè)
應(yīng)該看到，我國現(xiàn)行行政訴訟制度還不夠完善，一些法律規(guī)范沖突需要認(rèn)真解決，一些法律規(guī)范空白需要填補(bǔ)，這就要求人民法院必須積極推進(jìn)行政審判制度改革，強(qiáng)化行政審判的效能，實(shí)現(xiàn)行政訴訟立法目的。要繼續(xù)完善合議庭職能、充分發(fā)揮庭審功能、增強(qiáng)行政裁判文書說理性等措施，注意研究重作判決明確化、履行判決確定化和變更判決適當(dāng)擴(kuò)大化的可行性和科學(xué)性。行政審判領(lǐng)域的新情況、新問題很多，要加強(qiáng)調(diào)查研究和司法解釋的起草、制定工作。各級人民法院對行政審判中的新情況、疑難問題和新類型案件要及時(shí)進(jìn)行調(diào)查研究，并向上級法院及時(shí)通報(bào)信息和研究成果；最高人民法院要在庭審程序、非訴執(zhí)行、知識產(chǎn)權(quán)行政案件、行政許可案件等方面加緊研討，盡快出臺符合行政訴訟特點(diǎn)和規(guī)律、適應(yīng)行政審判需要的司法解釋；要積極探索和研究審理行政案件的簡易程序，從實(shí)際出發(fā)提高審判效率；要積極參與、配合立法機(jī)關(guān)對 行政訴訟法的修改工作，認(rèn)真研究和提供行政審判實(shí)務(wù)問題和案例，為完善我國的行政訴訟制度作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
（四）堅(jiān)持不懈抓好行政審判隊(duì)伍建設(shè)
健全行政審判機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)，是人民法院貫徹執(zhí)行 行政訴訟法的必要保障，也是搞好行政審判工作的一項(xiàng)長期任務(wù)。當(dāng)前要著重作好以下幾個(gè)方面工作：一是要進(jìn)一步落實(shí) 最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》要求。要健全行政審判機(jī)構(gòu)，配備足夠的行政審判人員，除個(gè)別地方法院確因編制和案件數(shù)量太少難以達(dá)到要求以外，基層法院必須保證能夠組成一個(gè)合議庭，中級以上法院能夠組成兩個(gè)以上合議庭。要按照通知的要求認(rèn)真解決好行政審判庭庭長進(jìn)審判委員會的問題。二是要保持行政審判隊(duì)伍的相對穩(wěn)定。行政審判專業(yè)性很強(qiáng)，培養(yǎng)一個(gè)能夠勝任行政審判工作的法官需要很長時(shí)間，要保留一批具有行政審判經(jīng)驗(yàn)、接受過系統(tǒng)培訓(xùn)的業(yè)務(wù)骨干，不能輕易調(diào)整和調(diào)離。三是要堅(jiān)持抓好行政審判人員的教育培訓(xùn)。要加強(qiáng)對行政審判人員的政治思想教育，職業(yè)責(zé)任、職業(yè)道德和廉潔自律教育。同時(shí)，要堅(jiān)持開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。行政審判人員不僅要能夠準(zhǔn)確適用法律，還要具備一定研究和解決疑難問題的能力；不但要熟悉行政法，還要關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域的知識。
（五）認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化司法環(huán)境
各級人民法院要以貫徹黨的十六屆四中全會精神為契機(jī)，認(rèn)真總結(jié)和堅(jiān)持“六個(gè)一工程”的成功做法，更加主動(dòng)自覺地爭取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督，取得政府及社會各界的支持，調(diào)動(dòng)一切積極因素，通過全社會的共同努力，排除干擾，維護(hù)司法的獨(dú)立和公正。最高人民法院準(zhǔn)備在適當(dāng)時(shí)機(jī)召開優(yōu)化行政審判司法環(huán)境現(xiàn)場會，各地法院要注意總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)和做法。
四、 當(dāng)前需要注意的幾個(gè)問題
（一）關(guān)于貫徹執(zhí)行 行政許可法的有關(guān)問題
行政許可法的頒布實(shí)施，是我國行政法治建設(shè)的一件大事，對深化行政管理體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府、誠信政府必將產(chǎn)生深刻的影響。貫徹執(zhí)行 行政許可法應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問題：
一是要準(zhǔn)確把握行政許可案件的范圍。 行政許可法明確規(guī)定了行政許可的范圍和行政許可行為的可訴性，賦予行政相對人提起行政訴訟及請求賠償、補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。 行政許可法出臺后，國務(wù)院有關(guān)部委及各地方紛紛清理行政許可項(xiàng)目，并將經(jīng)過確認(rèn)屬于行政許可的事項(xiàng)予以公布。據(jù)反映，在公布的行政許可事項(xiàng)中，個(gè)別不屬于 行政許可法規(guī)定的事項(xiàng)列入了許可范圍，個(gè)別屬于行政許可范圍的事項(xiàng)沒有列入。對此，人民法院在受理和審理案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照 行政許可法的規(guī)定執(zhí)行。
二是要準(zhǔn)確把握原告資格。行政許可具有很強(qiáng)的外化性，受其影響的權(quán)利既包括一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，也可能涉及相鄰權(quán)、公平競爭權(quán)、平等權(quán)等，因而產(chǎn)生的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系往往不僅局限于相對人。在確定原告資格時(shí)，要注意甄別和保護(hù)受到行政許可行為影響的其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
三是在事實(shí)認(rèn)定上貫徹案卷排他性原則。 行政許可法許多條款體現(xiàn)了案卷排他性原則，如行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定等。法院在審查行政許可的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)以在行政程序中收集的證據(jù)為限，行政案卷之外的材料不得作為認(rèn)定行政許可行為合法的依據(jù)。
四是準(zhǔn)確掌握法律適用規(guī)則。依照 行政許可法的有關(guān)規(guī)定，對違反 行政許可法設(shè)定權(quán)的規(guī)范和未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不能作為審查行政許可行為合法性的依據(jù)；在行政許可申請受理后作出行政許可行為前，所依據(jù)的法律規(guī)范發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依照新法的規(guī)定實(shí)施許可。
五是行政許可案件的判決方式應(yīng)當(dāng)遵循司法自限原則。根據(jù)現(xiàn)行 行政訴訟法的規(guī)定和司法自限的原則，人民法院審理行政許可案件要注意劃清司法權(quán)與行政權(quán)的界限，一般不宜直接判決行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定。對應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予行政許可能夠作出判斷的，可以在裁判理由中加以說明，而不宜越俎代庖直接判決被告作出行政許可決定。
六是按照合理性原則妥善解決行政補(bǔ)償爭議。 行政許可法首次以法律的形式明確規(guī)定了行政補(bǔ)償制度，確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，這是我國行政法制建設(shè)的一大進(jìn)步。 行政許可法關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定比較原則，目前尚未制定具體規(guī)定。人民法院在審理行政補(bǔ)償案件時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對補(bǔ)償爭議進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的可以按照合理性原則妥善處理，國家關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)出臺后依照規(guī)定執(zhí)行。
各地法院要注意總結(jié)審理行政許可案件的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)反映審判動(dòng)態(tài)和信息。最高人民法院在條件成熟時(shí)將出臺審理行政許可案件的司法解釋。
（二）關(guān)于城市房屋拆遷行政案件的有關(guān)問題
近年來，隨著城市建設(shè)步伐的加快，城市房屋拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此引發(fā)的矛盾及相關(guān)的行政案件大量增加。這方面的問題和矛盾已成為社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。人民法院在審理此類案件中，既要堅(jiān)持依法辦案，又要慎重從事。
一是要處理好保障被拆遷人合法權(quán)益與維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)系。在審理拆遷行政案件中，一方面要使被拆遷人在訴訟中與行政機(jī)關(guān)處于平等地位，充分保護(hù)其合法權(quán)益，防止釀成復(fù)雜的群體性糾紛和矛盾激化事件，把維護(hù)社會穩(wěn)定放在首位；另一方面，要通過訴訟手段維護(hù)合法有效的具體行政行為，保證城市建設(shè)依法有序進(jìn)行。
二是強(qiáng)化裁判中立觀念。各級人民法院不得以任何借口參與行政機(jī)關(guān)組織的拆遷工作，已經(jīng)參與的應(yīng)當(dāng)立即退出；沒有退出的，對相關(guān)拆遷行政案件和非訴執(zhí)行案件不應(yīng)行使管轄權(quán)，由上級人民法院管轄或者指定其他人民法院管轄。
三是要盡可能避免引起群體訴訟和集團(tuán)訴訟。鑒于拆遷行政案件社會影響面較大，容易引發(fā)不安定因素，對于涉及眾多被拆遷人的案件，未起訴的被拆遷人可以不追加為第三人，作出的生效裁判對其他被拆遷人、被拆遷關(guān)系人具有同等的法律效力。
四是要正確適用法律規(guī)范。對于規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件限制被拆遷人依法自主選擇補(bǔ)償方式、貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于市場評估價(jià)、營業(yè)用房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于住宅用房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及其他違反法律法規(guī)規(guī)定的，人民法院不予參照或者參考。
五是在訴訟中原則上不能作出先予執(zhí)行的裁定。實(shí)踐中，特別是在審理拆遷人作為原告起訴的案件中，一些拆遷人為了盡快實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)營利益，向人民法院申請先予執(zhí)行被訴具體行政行為，有的法院為了滿足房屋拆遷管理部門或者拆遷人的要求而準(zhǔn)許先予執(zhí)行，不僅損害了被拆遷人的合法權(quán)益和法院的公正形象，有的還造成了嚴(yán)重后果和惡劣影響?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》已經(jīng)授予政府強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因此，原則上在訴訟中不得作出先予執(zhí)行裁定。
對于農(nóng)村土地征用引起的拆遷補(bǔ)償安置案件也要給予高度重視，要注意保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善協(xié)調(diào)處理糾紛，防止矛盾激化。
（三）關(guān)于行政案件的協(xié)調(diào)問題
現(xiàn)行 行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為合法性進(jìn)行審查，除行政賠償訴訟外不適用調(diào)解。不適用調(diào)解原則，是立法之初為避免行政機(jī)關(guān)因規(guī)避訴訟而與相對人妥協(xié)損害公共利益所作的規(guī)定。事實(shí)上，在司法實(shí)踐中，法院和行政機(jī)關(guān)為了解決行政爭議而在當(dāng)事人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)已成為普遍現(xiàn)象，有些地方還總結(jié)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的法律效果和社會效果。從許多國家的法律制度和司法實(shí)踐看，并不排斥調(diào)解解決行政爭議，有些國家還建立了行政訴訟調(diào)解制度，協(xié)調(diào)結(jié)案的比例較高。據(jù)悉，在修改 行政訴訟法的草案中也明確提出設(shè)定調(diào)解制度的建議。
在 行政訴訟法修改前，各級人民法院可以就協(xié)調(diào)解決行政爭議的方式進(jìn)行探索和實(shí)踐，并注意總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)。對于相對人和行政機(jī)關(guān)均有較大處分權(quán)的行政案件，人民法院可以在合法性審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)，選擇妥善解決糾紛的適當(dāng)方案。協(xié)調(diào)解決行政糾紛應(yīng)當(dāng)以不違反法律禁止性規(guī)定和不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益為前提，而不是無原則的和稀泥，更不能要求或放任行政機(jī)關(guān)違法處分行政權(quán)力。對關(guān)系國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益以及當(dāng)事人不同意協(xié)調(diào)的案件，應(yīng)當(dāng)依法審理，不能誘導(dǎo)或者強(qiáng)行協(xié)調(diào)。
（四）關(guān)于認(rèn)真負(fù)責(zé)地作好涉訴上訪工作
近年來，各地涉訴上訪的案件明顯增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1至7月份，全國法院接待群眾來訪172萬人次，今年1至9月份最高人民法院接待來京上訪達(dá)28718件次，超過去年全年的總數(shù)，其中涉及民事、刑事、行政、執(zhí)行等各類案件。行政案件雖然數(shù)量不多，但也占有一定的比例。涉訴上訪案件特別是進(jìn)京上訪案件的大量增加，不僅使最高人民法院承受了很大壓力，也給首都政治、社會穩(wěn)定帶來了隱患，必須引起高度重視。
導(dǎo)致涉訴上訪案件增多的原因是多方面的，既有社會變革時(shí)期各種利益關(guān)系碰撞矛盾突出的客觀原因，也有案件本身可能存在問題和審判人員工作作風(fēng)、責(zé)任意識的問題。各級人民法院要站在維護(hù)黨和國家大局、維護(hù)社會穩(wěn)定的高度，充分認(rèn)識涉訴上訪案件不斷增加的嚴(yán)重性，認(rèn)真負(fù)責(zé)地處理好每一件涉訴上訪案件。要配合最高人民法院做好上訪人員的思想工作和遣返工作，認(rèn)真研究從根本上解決問題的方案和具體措施，把工作做深、做細(xì)、做實(shí)，千方百計(jì)把涉訴上訪案件降下來。要依法妥善處理好尚未審結(jié)和新受理的案件，防止出現(xiàn)新的涉訴上訪案件。由于行政審判工作專業(yè)性較強(qiáng)，各級人民法院的行政審判人員要積極配合法院信訪機(jī)構(gòu)，做好有關(guān)行政案件的信訪工作。要本著實(shí)事求是的態(tài)度，認(rèn)真審查、聽取上訪人的申訴請求和理由，案件處理確有問題的，該糾正的應(yīng)當(dāng)依法糾正；申訴確屬無理的，也要耐心做好解釋和說明工作，防止因工作方法不當(dāng)和作風(fēng)不端引起矛盾激化。
（五）關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定案件的受理問題
近幾年來，不少法院受理和審理了一批不服交通事故責(zé)任認(rèn)定行為提起訴訟的行政案件。應(yīng)該說，法院受理這類案件是有一定根據(jù)的，但是認(rèn)識不一致，實(shí)踐中有的法院受理，有的法院不受理，很不嚴(yán)肅。今年5月1日起施行的《道路交通安全法》中第七十三條明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)。據(jù)此，我們認(rèn)為對于一項(xiàng)證據(jù)是否成立、合法問題，完全沒有必要通過一個(gè)獨(dú)立的訴訟案件來解決。最高人民法院正在就此問題研究制定相關(guān)的司法解釋，在司法解釋正式出臺之前，對此類案件以暫不受理為宜。對于已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)盡快審結(jié)，已經(jīng)判決的仍然有效。
同志們，回顧行政審判所走過的光輝歷程，我們應(yīng)當(dāng)為所取得的成績而感到自豪；展望國家法治建設(shè)的美好未來，應(yīng)當(dāng)為承擔(dān)新時(shí)期的歷史使命而充滿信心。黨的十六屆四中全會為行政審判事業(yè)的發(fā)展提供了更加廣闊的空間，讓我們振奮精神，與時(shí)俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，促進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)作出更大的貢獻(xiàn)！
