發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2015年08月27日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2015年08月27日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
——2015年8月27日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上
農(nóng)業(yè)部部長 韓長賦
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
受國務(wù)院委托，我向全國人大常委會報告穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況，請審議。
一、 工作進展情況
農(nóng)村土地承包法自2002年頒布以來，在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導下，各地區(qū)、各部門以全面貫徹落實土地承包法律政策為重點，切實抓好土地延包后續(xù)完善工作，扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)，妥善解決承包土地糾紛，為維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村社會和諧發(fā)揮了重要作用。
（一）延包后續(xù)完善工作扎實推進，農(nóng)村土地承包關(guān)系進一步穩(wěn)定。各地區(qū)、各部門不斷加大學習宣傳力度，采取電影、宣傳片、報紙、板報等多種形式，向基層干部和農(nóng)民群眾廣泛宣傳和培訓農(nóng)村土地承包法律政策。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門出臺一系列規(guī)章制度，22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了地方性法規(guī)，推動農(nóng)村土地承包法律制度體系日趨完善。開展農(nóng)村土地突出問題專項治理，著力解決延包遺留的多留機動地、“兩田制”（口糧田、責任田）、少數(shù)農(nóng)戶承包地落實不到位以及違法調(diào)整或收回承包地等問題。進一步完善承包合同，加大承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放工作力度?？偟目?，廣大農(nóng)民對農(nóng)村土地承包政策感到滿意。截至2014年底，全國共有2.3億多農(nóng)戶承包了近13.3億畝耕地，占農(nóng)村集體耕地的92.8%，簽訂承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證2.06億份。
（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點有序推進，農(nóng)民承包權(quán)益保護進一步加強。一是擴大試點范圍。從2009年開始，先從村組搞試點，然后整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)試點，又到整縣推進試點，再到去年的整省試點，整個過程由點到面，平穩(wěn)推進。目前，整省開展試點的省份已擴大到12個，其余省份根據(jù)條件自行擴大試點范圍，全國先后有2215個縣（市、區(qū)、旗）開展了試點工作，涉及1.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30.2萬個村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝。二是加強規(guī)范管理。2014年，國務(wù)院在全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會議上，專門對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進行了部署。今年2月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、財政部等六部門召開視頻會議，進一步明確了工作要求和政策措施。各地積極貫徹落實，吉林、河南、廣西等8省（區(qū)）印發(fā)了實施意見或工作方案。三是強化經(jīng)費保障。中央財政設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證專項轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)第二次全國土地調(diào)查公布的農(nóng)村集體耕地面積，按照每畝10元的標準補助地方，總計181.4億元，分5年實施。2014至2015年已撥付補助經(jīng)費59.4億元。各地也不斷強化經(jīng)費保障，河南、吉林、新疆等10省（區(qū)）已落實今年補助經(jīng)費近17億元。從試點情況看，各地政策把握好，工作深入細致，得到了基層干部和農(nóng)民群眾的歡迎支持，為進一步擴大試點范圍奠定了基礎(chǔ)。
2008年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革工作的意見》（中發(fā)〔2008〕10號），各地區(qū)、各部門認真貫徹落實，加快推進各項工作。截至2013年底，集體林地和林木明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)已基本完成。全國除上海、西藏以外，已確權(quán)林地27.05億畝，占各地納入集體林權(quán)制度改革面積的98.97%，其中：家庭承包經(jīng)營18.19億畝、集體經(jīng)營6.17億畝、其他形式經(jīng)營2.69億畝。全國已發(fā)放林權(quán)證1.01億本，發(fā)證面積26.41億畝，占已確權(quán)林地面積的97.65%；發(fā)證農(nóng)戶9076.94萬戶，占涉及林改農(nóng)戶的60.53%。通過推進集體林權(quán)制度改革，積極發(fā)展林下經(jīng)濟，農(nóng)民的林地承包權(quán)益得到保障，林地經(jīng)營收益不斷提高。
（三）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有序推進，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進一步發(fā)展。一是加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理。2014年11月，中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），今年5月26日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦三部門召開全國視頻會議，深入貫徹落實中央領(lǐng)導同志重要批示精神和有關(guān)文件要求，圍繞加強耕地保護、改進耕地占補平衡和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等內(nèi)容，部署相關(guān)工作。江蘇、福建、云南、四川、山西等15個省份制定了落實意見。各地采取措施糾正、廢止與中央要求不一致的政策和做法，自行清查各級文件623份，其中已糾正文件57份，廢止文件35份，堅決杜絕下指標、定任務(wù)，搞行政推動。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。村有服務(wù)站點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系逐步形成，縣（市）級以上土地流轉(zhuǎn)交易市場達到1324個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達到17268個。截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，比2013年底增長18.3%，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。三是加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范。2015年4月，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門印發(fā)指導意見，明確提出了工商資本租賃農(nóng)戶承包地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監(jiān)管等五項制度建設(shè)要求。各地抓緊研究制定具體措施，加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范。四川省明確要求對土地流轉(zhuǎn)面積100畝以上、30— 100畝的分別實行縣鄉(xiāng)級審查。四是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。進一步促進家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等多種形式的新型經(jīng)營主體發(fā)展。現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10— 15倍、務(wù)農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，予以重點扶持。 國務(wù)院印發(fā)《支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕10號）。中央財政啟動支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)體系建設(shè)試點。 農(nóng)業(yè)部出臺促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導意見。截至2014年底，全國經(jīng)營面積在50畝以上的農(nóng)戶數(shù)超過341萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬家，依法登記的農(nóng)民合作社達到129萬家，龍頭企業(yè)超過12萬家，各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織超過115萬個。五是完善糧食規(guī)模生產(chǎn)扶持政策。開展調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策和試點實施工作，統(tǒng)籌安排資金用于引導包括家庭農(nóng)場在內(nèi)的規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，提高種糧積極性。六是創(chuàng)新金融支持方式。大力推動農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，積極研究拓寬農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保范圍。人民銀行正在會同相關(guān)部門，積極做好農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點前期準備工作。部分地區(qū)地方政府積極完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押登記、處置變現(xiàn)等服務(wù)體系，推動金融機構(gòu)探索開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。同時，26個?。▍^(qū)、市）開展了林權(quán)抵押貸款工作。截至2014年底，抵押貸款面積7015.09萬畝，貸款金額1166億元，平均每畝貸款1662元。其中，農(nóng)民抵押貸款面積3500.64萬畝，貸款金額517.68億元，戶均貸款1.17萬元。
（四）調(diào)解仲裁體系逐步健全，積極化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。一是加強法律宣傳和制度建設(shè)。農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門通過組織拍攝法律科教片并送片下鄉(xiāng)，向農(nóng)民宣傳法律精神，引導農(nóng)民通過合法渠道化解糾紛；制定相關(guān)規(guī)章和實施細則，指導和推動各地調(diào)解仲裁工作規(guī)范化、制度化。目前，以調(diào)解 仲裁法為核心、以部門規(guī)章為骨干、以地方配套制度為補充的調(diào)解仲裁法律制度體系基本建立。二是建立健全調(diào)解仲裁體系。將調(diào)解仲裁工作納入社會管理綜合治理考評指標體系。支持西部地區(qū)800個仲裁機構(gòu)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善仲裁機構(gòu)辦案條件。截至2014年底，全國已設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會2411個，占全國農(nóng)業(yè)縣（區(qū)、市、旗）總數(shù)的87.3%。三是加強仲裁隊伍能力建設(shè)。截至2014年底，各地仲裁委員會共聘用仲裁員4.4萬名，培養(yǎng)仲裁師資骨干人員近3000人，帶動各地培訓調(diào)解仲裁人員4萬多名。各地仲裁委員會積極受理案件，解決了一大批農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。截至2014年底，各地共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛114.11萬件，其中，調(diào)解91.3萬件，仲裁8.5萬件，為依法保護農(nóng)民權(quán)益，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
（五）草原承包經(jīng)營制度逐步完善，農(nóng)牧民合法權(quán)益保護不斷加強。2011年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2011〕17號），明確要求到2015年，基本完成草原承包工作，保持草原承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。按照國務(wù)院工作部署，各地扎實推進草原承包經(jīng)營制度落實工作，截至今年6月，全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣已落實承包草原32.4億畝，占其草原面積的92.4%。為進一步穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2014年初，先期選取內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新巴爾虎右旗作為完善草原確權(quán)登記試點整縣推進，為后期工作積累經(jīng)驗。截至2014年底，已確權(quán)草原面積3140.8萬畝，確權(quán)率達92%。
二、 面臨的主要問題
（一）個別地方農(nóng)戶土地承包權(quán)益落實不到位。有的村違反規(guī)定多留機動地。少數(shù)外出務(wù)工人員和農(nóng)村出嫁婦女承包經(jīng)營權(quán)沒有落實。一些地方?jīng)]有向承包農(nóng)戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書。有的地方在推動規(guī)模經(jīng)營、村莊整治撤并中，隨意收回或調(diào)整農(nóng)民承包土地。此外，個別半牧區(qū)縣和農(nóng)區(qū)草原承包工作進展緩慢，承包率較低。
（二）一些地方農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作抓得不緊不實。有的地方因歷史遺留問題多，存在畏難情緒，積極性不高。有的地方對這項工作的艱巨性、復雜性認識不足，趕進度、輕質(zhì)量，導致工作不扎實、不細致。一些干部群眾對確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進一步明確。一些地方省級配套資金少，地市級不配套，縣級財政又拿不出足夠的經(jīng)費，影響了試點工作的進度和質(zhì)量。
（三）土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)有待加強。一些地方土地流轉(zhuǎn)求大求快的傾向仍然存在，個別地方甚至將流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核，用行政命令強行推動。一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢、合同不規(guī)范，目前全國僅有3/5的縣和1／2鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，近1／3的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同。特別是土地流轉(zhuǎn)中“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題值得警惕，對工商資本違法違規(guī)用地、浪費農(nóng)地資源的行為還缺乏有效防范和監(jiān)管措施，對糧食規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策尚未落實。承包地經(jīng)營權(quán)抵押風險防范機制不夠健全，法律支持有待加強。林農(nóng)貸款額度低、利率高、周期短，不適應林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點。
此外，隨著農(nóng)村改革深入，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)跟不上形勢發(fā)展要求，出現(xiàn)了能力相對偏弱、體系不夠完善等問題，影響了農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作有效開展。
三、 下一步工作打算
我們將繼續(xù)深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項工作部署，結(jié)合農(nóng)村改革進程，采取措施進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。
（一）扎實推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照中辦發(fā)〔2014〕61號文件要求，指導各地用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。一是做好分類指導。針對試點工作進展不平衡的問題，加強督導調(diào)研，重點對整省推進省份開展檢查，結(jié)合實際，穩(wěn)步擴大試點范圍。二是加強制度建設(shè)。修訂 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法，完善登記簿記載內(nèi)容，做好與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的銜接，保證確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量。三是穩(wěn)妥推進草原確權(quán)承包及登記。認真總結(jié)試點經(jīng)驗，探索建立信息化規(guī)范化的草原確權(quán)承包管理模式和運行機制。四是完善集體林權(quán)制度。抓緊研究出臺指導性文件，指導地方進一步做好林權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
（二）引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵農(nóng)民在自愿前提下通過互換并地解決承包地細碎化問題等。二是積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵各地出臺與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、生產(chǎn)技術(shù)條件和勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應的適度規(guī)模經(jīng)營標準；落實已出臺的財政、金融、稅收等扶持政策，引導土地流向家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體，鼓勵采取土地托管等方式實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。三是嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，嚴禁通過下指標、定任務(wù)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式推動土地流轉(zhuǎn)。四是加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風險防范。指導各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地明確上限控制。建立健全資格審查、項目審核和風險保障金制度。定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、流轉(zhuǎn)承包地用途等情況進行監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為。五是加強土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。指導各地依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。
（三）積極穩(wěn)妥推進各項試點。充分利用農(nóng)村改革試驗區(qū)開展改革試點，一是穩(wěn)妥開展進城落戶農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，探索建立承包地有償退出機制。二是積極探索承包土地的經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能。三是有序開展承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點，涉及突破相關(guān)法律的，按照有關(guān)程序提請全國人大常委會授權(quán)。四是鼓勵地方依法探索建立對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范制度，形成管用的制度約束，扎好防范風險的籬笆。
（四）配合修訂土地承包法律法規(guī)。抓緊研究農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互權(quán)利關(guān)系，以及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保、土地承包關(guān)系長久不變、土地承包經(jīng)營權(quán)入股、進城落戶農(nóng)戶承包地有償退出機制、加強工商資本租賃農(nóng)戶承包地監(jiān)管和風險防范等問題，配合全國人大開展 農(nóng)村土地承包法修訂完善工作，依法規(guī)范土地承包關(guān)系。
（五）強化工作基礎(chǔ)。一是加強農(nóng)經(jīng)體系建設(shè)。研究相關(guān)政策措施，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，確保事有人干、責有人負，把國家農(nóng)村政策真正落到實處。二是加強調(diào)解仲裁體系建設(shè)。進一步加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。三是加強培訓提升能力。加大基層農(nóng)經(jīng)干部培訓力度，支持各地仲裁委員會隊伍建設(shè)。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度重視、大力支持農(nóng)村土地承包管理工作，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力鞏固和完善了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，提高工作質(zhì)量和水平，努力為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻。
