發(fā)文機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室
發(fā)文日期2001年12月11日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)國(guó)審改發(fā)〔2001〕1號(hào)
效力級(jí)別國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組：
現(xiàn)將《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
附件：關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題
為了保證行政審批制度改革健康有序地進(jìn)行，使各地方、各部門(mén)正確有效地貫徹《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）確定的五項(xiàng)原則，需要理解和把握好以下幾個(gè)問(wèn)題：
一、 關(guān)于行政審批的基本含義和改革要達(dá)到的總體要求
《實(shí)施意見(jiàn)》所稱(chēng)行政審批，是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。
目前，行政審批的形式多樣、名稱(chēng)不一，有審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、審核、同意、注冊(cè)、許可、認(rèn)證、登記、鑒證等。只要自然人、法人或者其他組織等相對(duì)人實(shí)施某一行為、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者取得某種資格資質(zhì)及特定民事權(quán)利能力和行為能力，必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)同意的，都屬于《實(shí)施意見(jiàn)》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。因此，在清理行政審批項(xiàng)目時(shí)，不能只注意其名稱(chēng)和形式，而應(yīng)當(dāng)把握其“必須經(jīng)過(guò)行政審批機(jī)關(guān)同意”這一實(shí)質(zhì)，才能保證不重項(xiàng)、不漏項(xiàng)。
行政審批是行政審批機(jī)關(guān)作為行政主體對(duì)相對(duì)人實(shí)施的具體行政行為，因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批、決定不屬于《實(shí)施意見(jiàn)》所要求清理和處理的行政審批項(xiàng)目范圍。
《實(shí)施意見(jiàn)》所稱(chēng)行政審批制度，包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容。行政審批制度改革既要減少不必要的審批項(xiàng)目，還應(yīng)調(diào)整行政審批的權(quán)限、減少環(huán)節(jié)、規(guī)范程序、提高效率、強(qiáng)化服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管、明確責(zé)任，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。
二、 關(guān)于執(zhí)行行政審批制度改革原則的具體標(biāo)準(zhǔn)
（一）關(guān)于合法原則
《實(shí)施意見(jiàn)》中行政審批制度改革的合法原則，是指行政審批權(quán)的設(shè)定和實(shí)施必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和根據(jù)國(guó)務(wù)院決定、命令或者要求制定的國(guó)務(wù)院部門(mén)文件，并不得與其相抵觸。
1．設(shè)定行政審批的法律文件，必須符合我國(guó)立法體制的要求，遵循法制統(tǒng)一原則。即設(shè)定行政審批的法律文件必須符合法定權(quán)限和程序，下位法不得與上位法的規(guī)定及其精神相抵觸。
（1）法律對(duì)某一事項(xiàng)只是作出原則的管理規(guī)定（如加強(qiáng)管理、監(jiān)督、指導(dǎo)、負(fù)責(zé)、檢查等，下同），但沒(méi)有設(shè)定行政審批，行政法規(guī)自行設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（2）法律、行政法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)只是作出原則的管理規(guī)定，但沒(méi)有設(shè)定行政審批，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消，地方性法規(guī)設(shè)定屬于地方性事務(wù)的審批除外；
（3）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)只是作出原則的管理規(guī)定，但沒(méi)有設(shè)定行政審批，地方政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（4）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及省、自治區(qū)政府規(guī)章對(duì)某一事項(xiàng)只是作出原則的管理規(guī)定，但沒(méi)有設(shè)定行政審批；較大的市的政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（5）同一審批事項(xiàng)有多個(gè)依據(jù)并且相互不一致的，如果審批依據(jù)屬于同一效力層次的法律文件，則以新的規(guī)定為準(zhǔn)；屬于不同效力層次的，以上位法為準(zhǔn)；法律文件之間的效力關(guān)系不明確的；適用 《立法法》的規(guī)定。
2、設(shè)定和實(shí)施行政審批，必須符合依法行政的要求。
（1）法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定可以設(shè)定行政審批，規(guī)章在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政審批。
（2）我國(guó)參加或認(rèn)可的國(guó)際公約、國(guó)際條約或國(guó)際慣例，只有通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，才能在國(guó)內(nèi)適用，因而未經(jīng)轉(zhuǎn)化不得作為行政審批的依據(jù)，相應(yīng)的行政審批項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以取消。
（3）設(shè)定行政審批的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，必須是公開(kāi)并經(jīng)法定程序制定、通過(guò)的。
（4）根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定、命令或者要求發(fā)布的國(guó)務(wù)院部門(mén)文件可以設(shè)定行政審批。除此之外，其他部門(mén)文件及部門(mén)內(nèi)設(shè)司（局）文件、地方各級(jí)人民政府及其所屬各部門(mén)文件和其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消。
沒(méi)有規(guī)范性文件依據(jù)，僅僅根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的講話、批示、指示等設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消。
如果該項(xiàng)行政審批必不可少，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序，制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。
（二）關(guān)于合理原則
《實(shí)施意見(jiàn)》中行政審批制度改革的合理原則，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，設(shè)定和實(shí)施行政審批必須有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，有利于政府實(shí)施有效管理。
1．行政審批作為履行政府職能的手段之一，其適用主要限于以下范圍：
（1）土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的開(kāi)發(fā)利用；
（2）無(wú)線電頻率、公共運(yùn)輸線路等有限公共資源的配置；
（3）從事可能產(chǎn)生污染、損害生態(tài)環(huán)境或者產(chǎn)生其他公害的活動(dòng)；
（4）電力、鐵路、民航、通信、公用事業(yè)等直接關(guān)系公共利益的行業(yè)中壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和法定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（5）銀行、保險(xiǎn)、證券等涉及高度社會(huì)信用的行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和法定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
（6）利用財(cái)政資金或者由政府擔(dān)保的外國(guó)政府、國(guó)際組織貸款的投資項(xiàng)目和涉及調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的投資項(xiàng)目；
（7）新聞出版、廣播電影電視、教育、文化等從業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和活動(dòng)；
（8）為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)；
（9）法人或者其他組織的設(shè)立、變更、終止；
（10）確認(rèn)婚姻、收養(yǎng)等特定民事關(guān)系的事項(xiàng)；
（11）易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險(xiǎn)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用、銷(xiāo)售等活動(dòng)；
（12）直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)；
（13）直接關(guān)系公共安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用；
（14）直接關(guān)系公共安全、公共利益、國(guó)家安全或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。
對(duì)于以上所列事項(xiàng)，凡是通過(guò)市場(chǎng)能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去解決；通過(guò)市場(chǎng)難以解決，但通過(guò)中介組織、行業(yè)自律能夠解決的；應(yīng)當(dāng)通過(guò)中介組織、行業(yè)自律去解決；即使是市場(chǎng)機(jī)制、中介組織、行業(yè)自律解決不了、需要政府加以管理的，也要首先考慮通過(guò)除審批之外的其他監(jiān)管措施來(lái)解決。只有在這些手段和措施都解決不了時(shí)，才能考慮通過(guò)行政審批去解決。
2．當(dāng)前我國(guó)在行政審批方面存在一些突出問(wèn)題，主要是對(duì)市場(chǎng)主體資格的前置性審批太多、太濫，手續(xù)繁雜，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高；政企不分，干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行政審批大量存在，這些行政審批成本高、效率低，妨礙市場(chǎng)開(kāi)放和公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力；在土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程承包、政府采購(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易等過(guò)程中，經(jīng)常因行政審批而產(chǎn)生不廉潔行為甚至腐敗問(wèn)題。因此，對(duì)于此類(lèi)行政審批事項(xiàng)，要堅(jiān)決予以取消：
（1）設(shè)立公司、其他企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)，除法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的前置性審批外，公司、其他企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)在開(kāi)業(yè)或者設(shè)立登記前辦理的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（2）除法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定規(guī)定需要審批的建設(shè)項(xiàng)目以及使用財(cái)政資金、外國(guó)政府和國(guó)際組織貸款投資的項(xiàng)目外，對(duì)企業(yè)的投資等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（3）有關(guān)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程承包、政府采購(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易，除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定另有規(guī)定的外，必須采取拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)等市場(chǎng)運(yùn)作方式，相應(yīng)的行政審批應(yīng)當(dāng)予以取消。
（三）關(guān)于效能原則
《實(shí)施意見(jiàn)》中行政審批制度改革的效能原則，是指行政審批作為行政管理的手段之一，應(yīng)當(dāng)以較小的行政資源的投入實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。要努力改進(jìn)審批方式，積極推行電子政務(wù)，運(yùn)用信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高管理水平和效率。
1．行政審批事項(xiàng)在符合合法、合理原則的同時(shí)，要與新的“三定”方案規(guī)定的部門(mén)職能相一致，職能已經(jīng)取消或者劃出的，該部門(mén)相應(yīng)的行政審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)取消或者劃出。職能增加或者劃入的，通過(guò)市場(chǎng)、中介組織、行業(yè)自律、加強(qiáng)監(jiān)管等手段能夠解決的事項(xiàng)，不得設(shè)定或者保留行政審批。本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，打破部門(mén)界限，將分散在政府各職能部門(mén)的審批事項(xiàng)相對(duì)集中；同級(jí)人民政府兩個(gè)以上的部門(mén)行政審批職能交叉或者重復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由職能最直接的部門(mén)審批，該部門(mén)應(yīng)主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商，共同研究決定后辦理。
2．實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化程序、減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)。一項(xiàng)審批無(wú)論涉及部門(mén)內(nèi)部幾個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)由一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)代表本部門(mén)統(tǒng)一對(duì)外，并按照規(guī)定程序辦理，堅(jiān)決避免多頭、重復(fù)審批。
3．對(duì)依法需要同級(jí)人民政府兩個(gè)以上的部門(mén)分別審批的，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府確定一個(gè)主辦部門(mén)，會(huì)同其他有關(guān)部門(mén)共同研究決定后辦理；或者組織有關(guān)部門(mén)通過(guò)聯(lián)合辦公、集中辦公的形式作出決定。
4．能夠且已經(jīng)由較低層級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不應(yīng)審批；必須由上級(jí)行政機(jī)關(guān)審批的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的審核應(yīng)當(dāng)取消。
5．行政審批機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，要規(guī)定合理的時(shí)限；辦理行政審批事項(xiàng)要提高工作效率，不得超過(guò)規(guī)定時(shí)限。
（四）關(guān)于責(zé)任原則
《實(shí)施意見(jiàn)》中行政審批制度改革的責(zé)任原則，是指行政審批機(jī)關(guān)不履行、不正確履行對(duì)許可對(duì)象的監(jiān)管職責(zé)或者違法審批等行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
1．設(shè)定行政審批，必須在賦予行政審批機(jī)關(guān)該項(xiàng)行政審批權(quán)時(shí)，相應(yīng)規(guī)定其對(duì)許可對(duì)象的監(jiān)管義務(wù)。如果未賦予該行政審批機(jī)關(guān)相應(yīng)的義務(wù)；或者該行政審批機(jī)關(guān)不能履行該義務(wù)，則不能設(shè)定該項(xiàng)行政審批。
2、實(shí)施行政審批，要積極履行對(duì)許可對(duì)象的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)許可對(duì)象是否真正享有相關(guān)的權(quán)利、是否在取得行政許可時(shí)確定的范圍內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)管。許可對(duì)象有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動(dòng)、拒不接受行政審批機(jī)關(guān)監(jiān)管等行為的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定責(zé)令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷(xiāo)該項(xiàng)許可，并依法給予行政處罰。
3．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行之有效的監(jiān)管制度。對(duì)技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定審批技術(shù)規(guī)定；對(duì)保留的審批事項(xiàng)，法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件有明確監(jiān)管措施的，要按規(guī)定執(zhí)行；沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)管措施的，應(yīng)當(dāng)制定并嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管措施。
4．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立審批責(zé)任追究制度，明確審批的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人。對(duì)行政審批機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力、對(duì)審批對(duì)象違法行為不予查處的，要依照有關(guān)規(guī)定，給予負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員相應(yīng)的紀(jì)律處分。
5．行政審批機(jī)關(guān)違法審批，甚至濫用行政審批權(quán)、徇私舞弊、以行政審批權(quán)為本部門(mén)及個(gè)人謀取私利的，要依照有關(guān)規(guī)定，追究負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員相應(yīng)的法律責(zé)任。
（五）關(guān)于監(jiān)督原則
《實(shí)施意見(jiàn)》中行政審批制度改革的監(jiān)督原則，是指通過(guò)法律手段，對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約；保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益。
1．設(shè)定和實(shí)施行政審批，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、公正的原則。設(shè)定行政審批標(biāo)準(zhǔn)和條件，辦理具體審批事項(xiàng)，不得因自然人、法人和其他組織所在行政區(qū)域、行業(yè)、所有制等不同而增設(shè)歧視性條件，應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家整體利益和人民根本利益，做到公平、公正、合理，發(fā)揮行政審批的應(yīng)有功能。
2．設(shè)定和實(shí)施行政審批要貫徹公開(kāi)原則。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)公布行政審批的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序、時(shí)限。行政審批結(jié)果一律公開(kāi)。
3．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證自然人、法人和其他組織依法行使對(duì)行政審批的監(jiān)督權(quán)。相對(duì)人對(duì)行政審批提出異議的，該行政審批機(jī)關(guān)必須作出書(shū)面說(shuō)明，并告卻相對(duì)人有申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；相對(duì)人對(duì)行政審批機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)、投訴的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)核實(shí)、處理，并將處理結(jié)果以適當(dāng)方式及時(shí)回復(fù)舉報(bào)人、投訴人。
三、 關(guān)于全面理解、完整地貫徹行政審批制度改革的原則
為了使行政審批制度改革落到實(shí)處，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)加入WTO進(jìn)程，履行我國(guó)政府對(duì)外承諾，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能；調(diào)整、規(guī)范部門(mén)權(quán)力，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，正確理解和把握行政審批制度改革的原則至關(guān)重要。行政審批制度改革的原則是決定具體行政審批項(xiàng)目存留的重要依據(jù)，也是保證行政審批制度改革工作順利進(jìn)行，達(dá)到總體要求的關(guān)鍵。
行政審批制度改革的每一項(xiàng)原則都有其特定的內(nèi)涵，各地區(qū)、各部門(mén)一定要全面理解，正確執(zhí)行。在其相互關(guān)系上，合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督這五項(xiàng)原則是一個(gè)有機(jī)整體，互相補(bǔ)充，缺一不可。在掌握和適用這五項(xiàng)原則時(shí)，不能割裂，不得片面強(qiáng)調(diào)其中一項(xiàng)或者幾項(xiàng)而不完整地執(zhí)行。特別是在把握合法原則和合理原則的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意二者的有機(jī)統(tǒng)一，即使是符合合法原則的行政審批事項(xiàng)，如果不符合合理原則，該項(xiàng)行政審批也應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)的法定程序，制定規(guī)范性的法律文件予以設(shè)定。對(duì)于符合合理與合法原則要求的行政審批項(xiàng)目，要按照效能、責(zé)任和監(jiān)督原則的要求進(jìn)行規(guī)范和運(yùn)作。
推進(jìn)行政審批制度改革，最重要的是要結(jié)合改革和發(fā)展的實(shí)際，勇于開(kāi)拓創(chuàng)新。要將行政審批制度改革與其他改革緊密結(jié)合起來(lái)，并把這一改革融入整個(gè)改革發(fā)展穩(wěn)定的大環(huán)境中去認(rèn)識(shí)和把握。要自覺(jué)地把思想認(rèn)識(shí)從那些不合時(shí)宜的觀念、做法和體制中解放出來(lái)，以與時(shí)俱進(jìn)的精神，研究新情況，探索新途徑，解決新問(wèn)題。
