發(fā)文機關(guān)最高人民檢察院
發(fā)文日期2019年09月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年09月25日
效力級別司法文件
案例一
河南省甲縣違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督系列案
——監(jiān)督行政非訴執(zhí)行依法受理，共同守住耕地保護紅線
【基本案情】
2017年8月份以來，河南省甲縣國土資源局在巡查中發(fā)現(xiàn)一些駕校、砂場等未經(jīng)批準擅自占用耕地，經(jīng)依法立案后作出相應(yīng)行政處罰。行政相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行，甲縣國土資源局依照法律規(guī)定，將到期需要申請強制執(zhí)行的國土資源違法案件申請甲縣人民法院強制執(zhí)行。截至2018年4月12日，甲縣國土資源局共向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行行政非訴案件96件，涉及駕校、采砂、旅游開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)戶違建等非法占用耕地154.8畝、基本農(nóng)田66.8畝，其他土地2.76畝，行政罰款總額300余萬元。
甲縣人民法院對縣國土資源局行政非訴案件強制執(zhí)行申請均不予受理，也未作出不予受理裁定和說明不予受理理由。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
2018年4月12日，甲縣人民檢察院對其中嚴重損害國家利益和社會公共利益的21起行政非訴執(zhí)行案件依法予以受理。同時，將最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)開展民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動情況向甲縣人民法院作了通報。
甲縣人民檢察院認為，甲縣人民法院對縣國土資源局強制執(zhí)行申請不予受理又不依法作出不予受理裁定，違反了《中華人民共和國行政強制法》第五十六條第一款“人民法院接到行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)受理”的規(guī)定，違反了《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第一百五十五條第三款“人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理”的規(guī)定，以及《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第二條、第八條、第九條的規(guī)定，致使生效的行政處罰決定無法進入法定程序。4月26日，甲縣人民檢察院向甲縣人民法院發(fā)出檢察建議：（1）依法辦理甲縣國土資源局申請的行政非訴執(zhí)行案件；（2）完善行政非訴案件受理機制，以保障行政處罰權(quán)的正確行使。
2018年5月3日，甲縣人民法院回復(fù)，支持檢察機關(guān)開展民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動，采納檢察建議，對建議的21起及其他75起行政非訴案件全部予以受理。同時，完善非訴行政案件受理程序，對涉及國家利益和社會公共利益的，快立快審。
自發(fā)出檢察建議至2019年1月15日，甲縣國土資源局陸續(xù)向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行286件，法院均予以立案，目前已準予執(zhí)行244件，大部分已經(jīng)執(zhí)行；同時，檢察機關(guān)針對行政機關(guān)是否存在行政處罰后怠于執(zhí)行或怠于申請執(zhí)行等問題加強與行政機關(guān)溝通，爭取理解、配合進而主動糾正，并加強與人民法院的協(xié)作配合，共同維護國家利益和社會公共利益。
【警示與指導(dǎo)意義】
保護耕地，關(guān)系到中國十幾億人口的糧食問題，關(guān)系到我國的糧食安全、生態(tài)安全問題。對于耕地，國家堅持實行最嚴格的保護制度。守住耕地保護紅線，不僅是各級政府的責(zé)任，也是司法機關(guān)共同的責(zé)任。違法占用、破壞耕地特別是基本農(nóng)田的違法行為，必須堅決制止和懲處。本案涉及非法占用耕地154.8畝、基本農(nóng)田66.8畝，人民法院對行政機關(guān)依法申請行政非訴執(zhí)行的案件，應(yīng)當(dāng)受理而不予受理，使國家利益和社會公共利益處于持續(xù)受侵害狀態(tài)，檢察機關(guān)應(yīng)依法予以監(jiān)督。本案中，通過對21起行政非訴執(zhí)行案件進行監(jiān)督，促使人民法院對后續(xù)案件依法立案、準予執(zhí)行，并依法執(zhí)行，進入良性循環(huán)，不僅促進了規(guī)范執(zhí)法、依法行政，還有力地促進了對國家耕地、基本農(nóng)田的保護，達到雙贏多贏共贏。
案例二
吉林省某公司違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案
——監(jiān)督行政非訴執(zhí)行依法審查，維護國家、社會公共利益和公民合法權(quán)益
【基本案情】
2016年6月17日，吉林省甲市國土資源局對某有限公司作出行政處罰決定書，內(nèi)容為：（1）責(zé)令退還非法占用的土地，拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)原貌；（2）對非法占用林地1000平方米處以罰款5000元；（3）移送當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)。某有限公司在法定履行期限內(nèi)繳納了罰款，但未退還非法占用的土地，未拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，未恢復(fù)土地原狀。
2017年4月19日，甲市國土資源局向甲市乙區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行上述行政處罰決定書中“退還非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢復(fù)原貌”的行政處罰。
乙區(qū)人民法院受理后，依法組成合議庭進行了合法性審查，并于2017年5月11日作出行政裁定書，裁定：（1）準予強制執(zhí)行甲市國土資源局行政處罰決定書；（2）行政處罰決定書中的罰款部分即林地1000平方米5元/平方米＝5000元，由乙區(qū)法院強制執(zhí)行；（3）責(zé)令退還非法占用的土地，沒收非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，由甲市國土資源局組織實施。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
乙區(qū)人民檢察院審查認為，乙區(qū)人民法院作出的行政裁定書的裁定內(nèi)容超出了甲市國土資源局申請強制執(zhí)行的范圍，且與行政處罰決定書的內(nèi)容不符。甲市國土資源局行政處罰決定作出后，某有限公司在法定履行期限屆滿之時，已履行繳納罰款的義務(wù)，未履行“退還非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢復(fù)原貌”的行政處罰，甲市國土資源局也僅就未履行的該項行政處罰申請乙區(qū)人民法院強制執(zhí)行。乙區(qū)人民法院作出的裁定內(nèi)容既包括未履行的行政處罰，也包括已經(jīng)履行的罰款，超出了申請執(zhí)行人申請強制執(zhí)行的范圍，不符合案件的真實情況，且裁定準予執(zhí)行“沒收非法建筑物，恢復(fù)原貌”的內(nèi)容與行政處罰“拆除非法建筑物，恢復(fù)原貌”不符。
乙區(qū)人民檢察院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條的規(guī)定，提出檢察建議，建議乙區(qū)人民法院依法糾正，并在今后辦理非訴執(zhí)行案件過程中嚴格進行審查，依法作出裁定，裁定準予執(zhí)行的內(nèi)容應(yīng)與行政處罰的內(nèi)容相符。乙區(qū)人民法院收到檢察建議后，書面回復(fù)表示，依照《中華人民共和國行政強制法》的相關(guān)規(guī)定進行審查，認真整改，在今后的工作中杜絕類似情況的發(fā)生。
【警示與指導(dǎo)意義】
對于違法占地行為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時查處，作出相應(yīng)行政處罰，并依法申請行政非訴執(zhí)行。行政機關(guān)的行政處罰決定，必須準確、全面、及時執(zhí)行，否則不僅損害國家和社會公共利益，損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，還可能破壞行政管理秩序，減損執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。本案中，人民檢察院針對法院作出的強制執(zhí)行裁定內(nèi)容與實際情況不符、與行政機關(guān)作出的行政處罰決定內(nèi)容和申請執(zhí)行內(nèi)容不一致等違法情形及時發(fā)出檢察建議，促使法院對行政非訴執(zhí)行工作中存在的突出問題進行整改，既維護了國家和社會公共利益，又保護了當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范了執(zhí)行行為，增強了監(jiān)督效果。
案例三
北京市某村委會等六起違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案
——監(jiān)督終結(jié)本次執(zhí)行程序依法適用，推動破解“兩違”拆除難題
【基本案情】
原北京市國土資源局針對北京市甲區(qū)A鎮(zhèn)某村村委會、某動力科技公司、某文化傳播公司、某生物工程技術(shù)公司、某農(nóng)業(yè)發(fā)展公司非法占地進行建設(shè)的行為，依據(jù)土地管理法對上述單位分別作出共計6份“拆除違法建設(shè)、恢復(fù)土地原狀”的行政處罰決定，但上述單位既未履行處罰決定，又沒有申請復(fù)議和提起行政訴訟，原北京市國土資源局遂按照法定程序?qū)⑸鲜?起行政處罰決定向北京市甲區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行。
甲區(qū)人民法院針對上述非訴執(zhí)行申請分別作出準予執(zhí)行的行政裁定書，但在隨后的強制執(zhí)行階段又在未實際執(zhí)行的情況下以“本案執(zhí)行標的違法建筑物占地規(guī)模較大，強制拆除有一定難度，需具備足夠的人力和物力。現(xiàn)本院無強制拆除所必須的資金、設(shè)備和人員，申請執(zhí)行人北京市國土資源局亦無法提供強制拆除必備的條件，故本院暫無法采取強制執(zhí)行措施對本案執(zhí)行標的予以拆除”為由，作出終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
甲區(qū)人民檢察院依職權(quán)啟動了對上述6起非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督程序。經(jīng)審查，根據(jù)最高人民法院有關(guān)規(guī)定，終結(jié)本次執(zhí)行程序的適用范圍，是執(zhí)行標的以財產(chǎn)為內(nèi)容，且無財產(chǎn)可供執(zhí)行或有財產(chǎn)但不足以全部清償?shù)?，上?起案件均不應(yīng)適用終結(jié)本次執(zhí)行程序。同時，北京市為深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展、著力疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都功能，正在開展“疏解整治促提升”專項行動，拆除違法建設(shè)是“疏解整治促提升”的重要任務(wù)之一。本案系典型的非法占地行為引發(fā)的違法建設(shè)活動，依法應(yīng)予嚴格查處。對此，甲區(qū)人民檢察院于2018年1月2日向甲區(qū)人民法院送達檢察建議書，建議：（1）進一步嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序，杜絕因片面追求高結(jié)案率而濫用“終結(jié)本次執(zhí)行程序”；（2）及時恢復(fù)案件執(zhí)行程序，促使案件早日執(zhí)行完畢。
2018年3月21日，甲區(qū)人民檢察院收到甲區(qū)人民法院針對6份檢察建議的回復(fù)。甲區(qū)人民法院表示該案的執(zhí)行問題不是簡單的法律問題，此類案件利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，當(dāng)事人對立情緒極端嚴重，盲目強制執(zhí)行必然引發(fā)不穩(wěn)定事件，需要在尊重歷史、正視現(xiàn)實的前提下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量協(xié)力解決。
針對法院在回復(fù)中提到的執(zhí)行風(fēng)險和現(xiàn)實難題，甲區(qū)人民檢察院結(jié)合上述6起非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理，經(jīng)深入調(diào)研，撰寫了調(diào)研報告，詳細分析了該區(qū)因非法占地形成違法建設(shè)難以強制拆除的現(xiàn)狀、原因，并從多角度提出解決問題的對策建議，報告市、區(qū)兩級政府并得到關(guān)注。北京市人民政府督查室向市規(guī)劃國土委下發(fā)督查通知單，要求該委認真落實。目前，該6起案件已部分執(zhí)行到位，其他后續(xù)相關(guān)工作正在逐步推進。
【警示與指導(dǎo)意義】
違法占地是國土資源違法行為中最常見的一種類型，違法建設(shè)項目侵占有限的土地資源，損害國家和社會公共利益，破壞廣大人民群眾賴以生存的生態(tài)環(huán)境。未經(jīng)批準違法占用土地進行違法建設(shè)，是違法占地中常見的表現(xiàn)形式。拆除違法占地上的違法建設(shè)，因群眾關(guān)注度高、矛盾多發(fā)易發(fā)，強制執(zhí)行難度很大。對于這類案件，不僅要制發(fā)檢察建議監(jiān)督法院依法執(zhí)行，還要加強跟進監(jiān)督，從根本上推動解決這一執(zhí)行難題。本案中，人民檢察院通過對法院適用終結(jié)本次執(zhí)行存在違法情形的監(jiān)督，依托典型個案，促進類案問題解決，在以檢察建議形式督促法院依法執(zhí)行的同時，以調(diào)研報告的形式分析原因、提出對策建議，推動從體制、機制上破解“兩違”拆除難題，引起政府的關(guān)注和重視，彰顯了行政檢察維護司法公正、促進依法行政、服務(wù)社會治理的積極意義。
案例四
浙江省徐某違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案
——監(jiān)督“裁執(zhí)分離”模式下法院和行政機關(guān)依法執(zhí)行，保護基本農(nóng)田不被侵占
【基本案情】
徐某非法占用2253平方米基本農(nóng)田和3753平方米農(nóng)用地，在浙江省甲市A鎮(zhèn)某村違法建造房屋及其他建筑設(shè)施。2015年，甲市國土資源局作出行政處罰決定書，責(zé)令徐某退還非法占用的土地6006平方米；拆除在非法占用土地上新建的房屋及其他建筑設(shè)施；對非法占用的基本農(nóng)田按每平米30元處以罰款計人民幣67590元，對非法占用農(nóng)用地（林地、園地、水域）按每平方米20元處以罰款計人民幣75060元，兩項合計人民幣142650元。
2016年7月22日，甲市國土資源局以被執(zhí)行人徐某拒不履行行政處罰決定書為由，向甲市人民法院申請強制執(zhí)行。
由法院作出裁判、由行政機關(guān)組織實施的“裁執(zhí)分離”改革，浙江省是推進改革和試點地區(qū)之一。2016年8月1日，甲市人民法院采取“裁執(zhí)分離”模式，作出行政裁定書，裁定準予對徐某在甲市A鎮(zhèn)某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設(shè)施予以強制拆除，由甲市A鎮(zhèn)人民政府、甲市國土資源局組織實施；準予對徐某欠繳的罰款人民幣142650元強制收繳，由甲市人民法院執(zhí)行。
2016年12月19日，甲市人民法院作出執(zhí)行裁定書：因在執(zhí)行過程中，未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人徐某有實際可供執(zhí)行的財產(chǎn)，申請執(zhí)行人亦未提供可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索，故暫不能得到執(zhí)行，依照民事訴訟法第二百五十七條第六項之規(guī)定，裁定終結(jié)本案本次執(zhí)行程序。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
2017年8月23日，甲市人民檢察院受理該案并展開調(diào)查。經(jīng)調(diào)查，徐某在甲市農(nóng)村商業(yè)銀行有兩個賬戶。其中一個賬戶從2016年1月至2017年10月間與其他賬戶有大量大額匯入、轉(zhuǎn)入記錄，且對賬單反映徐某在其他銀行還有多個賬號。另一個賬戶在2017年6月獲得柜面放款，而此時徐某已被甲市人民法院納入失信被執(zhí)行人名單。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)徐某名下有小型汽車一輛，登記于2011年。
此外，經(jīng)甲市人民檢察院實地勘察，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人徐某在甲市A鎮(zhèn)某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設(shè)施未被拆除。
甲市人民檢察院認為，被執(zhí)行人徐某有實際可供執(zhí)行的財產(chǎn)，甲市人民法院在執(zhí)行過程中未窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，以未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人徐某有實際可供執(zhí)行的財產(chǎn)等為由裁定終結(jié)本案本次執(zhí)行程序不當(dāng)；且徐某雖被納入失信被執(zhí)行人名單，但因錄入的身份證號碼有誤，導(dǎo)致其仍從甲市農(nóng)村商業(yè)銀行獲取銀行貸款。
針對以上情況，甲市人民檢察院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條之規(guī)定，分別于2017年11月10日、11月23日向甲市人民法院、甲市國土資源局和甲市A鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議。建議甲市人民法院：（1）對本案依法立案，恢復(fù)執(zhí)行，窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，對被執(zhí)行人徐某的財產(chǎn)情況及時予以核實并采取執(zhí)行實施措施，執(zhí)行尚未繳納的罰款；（2）對失信被執(zhí)行人名單中徐某的錯誤信息予以改正；（3）關(guān)注法院相關(guān)查詢系統(tǒng)存在的問題。建議甲市國土資源局和甲市A鎮(zhèn)人民政府：對徐某在甲市A鎮(zhèn)某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設(shè)施予以強制拆除。
檢察建議發(fā)出后，甲市人民法院、甲市國土資源局和甲市A鎮(zhèn)人民政府均予以采納，并書面回復(fù)。2017年11月27日，甲市國土資源局派員到違法現(xiàn)場進行實地核查，并與A鎮(zhèn)人民政府相關(guān)負責(zé)人進行對接，由A鎮(zhèn)人民政府牽頭做好拆除工作，該局監(jiān)察大隊、國土所積極配合。2017年12月20日，A鎮(zhèn)人民政府集中組織人員和力量，對被執(zhí)行人徐某在甲市A鎮(zhèn)某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設(shè)施全部強制拆除。2018年2月1日，甲市人民法院恢復(fù)執(zhí)行該案，對失信被執(zhí)行人名單中徐某的錯誤信息已報上級法院修改，并已對統(tǒng)一查詢系統(tǒng)存在的問題進行了反映。2018年5月9日，甲市人民法院第二次書面回復(fù)，表示該案全部罰款142650元已執(zhí)行到位。
【警示與指導(dǎo)意義】
十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。而基本農(nóng)田是耕地的精華，是糧食安全的保障，國家對基本農(nóng)田實行嚴格的特殊保護，任何單位和個人不得改變其性質(zhì)用途。非法占用基本農(nóng)田應(yīng)依法退還，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，是對行政非訴執(zhí)行立案、審查和執(zhí)行活動的全過程監(jiān)督。行政機關(guān)申請強制執(zhí)行，人民法院作出裁定后，無論是交由本院執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行，還是采取“裁執(zhí)分離”模式交由行政機關(guān)組織實施，或部分交由本院執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行、部分交由行政機關(guān)組織實施，都屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督范圍。人民法院、行政機關(guān)違法實施執(zhí)行行為，或怠于履行職責(zé)的，檢察機關(guān)有權(quán)予以監(jiān)督。本案中，徐某非法占用2253平方米基本農(nóng)田和3753平方米農(nóng)用地，違法建造房屋及其他建筑設(shè)施的違法行為應(yīng)當(dāng)予以糾正。檢察機關(guān)通過行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，不僅推動法院追回了全部罰款142650元，而且促使行政機關(guān)強制拆除非法占用的6006平方米土地上的全部違章建筑，被占用基本農(nóng)田得以恢復(fù)，取得了良好的效果。
案例五
廣西壯族自治區(qū)某礦業(yè)公司違法占地非訴執(zhí)行監(jiān)督案
——依申請監(jiān)督行政非訴執(zhí)行“裁而不執(zhí)”，保護國土資源不被侵害
【基本案情】
2008年6月，廣西壯族自治區(qū)甲縣某礦業(yè)公司未經(jīng)甲縣國土資源行政主管部門批準，非法占用土地，擅自在甲縣A鎮(zhèn)某村違法建廠，面積達10829.44平方米。2013年3月6日，甲縣國土資源局依法作出行政處罰決定，要求某礦業(yè)公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和構(gòu)筑物并退還非法占用的土地，對非法占用的土地處以每平方米10元的罰款共計108294.4元。由于某礦業(yè)公司拒不執(zhí)行處罰決定，甲縣國土資源局于2013年7月8日向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行，要求某礦業(yè)公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和構(gòu)筑物并退還非法占用的土地。2013年8月28日，甲縣人民法院作出行政裁定，準予執(zhí)行。
2016年10月14日，因甲縣國土資源局與某礦業(yè)公司達成執(zhí)行和解書，甲縣人民法院裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。其后，甲縣人民法院一直沒有執(zhí)行。
此外，對某礦業(yè)公司的罰款108294.4元，甲縣國土資源局沒有向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
2018年3月19日，甲縣國土資源局向甲縣人民檢察院提出申請，請求監(jiān)督甲縣人民法院執(zhí)行上述行政裁定。
甲縣人民檢察院經(jīng)審查認為，甲縣人民法院沒有對雙方當(dāng)事人達成的執(zhí)行和解書進行合法性審查，即裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序，確有錯誤；甲縣國土資源局沒有嚴格按照行政處罰決定全部內(nèi)容向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行，確有錯誤。因此，先后向法院和國土資源局發(fā)出檢察建議：建議法院對違法行為依法予以糾正，拆除某礦業(yè)公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；建議縣國土資源局向甲縣人民法院申請強制執(zhí)行對非法占用土地的罰款共計108294.4元。
甲縣人民法院收到檢察建議后，多次做某礦業(yè)公司法定代表人的思想工作。2018年9月，某礦業(yè)公司自動拆除了其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。
縣國土資源局收到檢察建議后，及時向甲縣人民法院提出申請，強制執(zhí)行對非法占用的土地處以每平方米10元的罰款共計108294.4元。
【警示與指導(dǎo)意義】
違法占地如不能得到及時、有效、全面查處，必將造成嚴重的負面影響，損害法律的嚴肅性和權(quán)威性，影響政府的執(zhí)行力和公信力。本案中，甲縣人民法院裁定準予執(zhí)行后，甲縣國土資源局與某礦業(yè)公司達成執(zhí)行和解書，法院未對該和解書是否存在違法情形進行審查，即以此為由裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序，且在之后長達四年多的時間內(nèi)，未采取有效措施執(zhí)結(jié)案件，導(dǎo)致國有土地長期處于受侵害狀態(tài)；行政機關(guān)未嚴格按照行政處罰決定確定的全部內(nèi)容申請法院強制執(zhí)行，屬于不完全履行職責(zé)。檢察機關(guān)通過行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，既促進規(guī)范、公正司法，又促進依法行政，實現(xiàn)了雙贏多贏共贏。
案例六
姬某訴某鄉(xiāng)政府確認行政行為違法監(jiān)督案
——檢察機關(guān)以聽證贏公信，加強行政違法行為調(diào)查核實，積極引導(dǎo)當(dāng)事人和解，有效化解行政爭議
【基本案情】
姬某與河南省某村委會因一土地承包合同引發(fā)系列糾紛，雙方先后提起行政訴訟案件5件和民事訴訟案件2件。其中，2016年10月2日，鄉(xiāng)政府應(yīng)村委會要求，指派數(shù)十名工作人員強行丈量案涉土地，后因姬某及家人阻止，量地未果。2017年3月23日，姬某向縣人民法院提起本案行政訴訟，請求確認鄉(xiāng)政府強行丈量其承包土地的行為違法?？h人民法院經(jīng)審理認為，鄉(xiāng)政府丈量土地的行為是調(diào)解雙方糾紛過程中調(diào)查取證行為，屬于處理雙方糾紛的階段性行為，且該行為并未侵害原告的合法權(quán)益，遂判決駁回原告姬某的訴訟請求。
姬某不服一審判決，提出上訴。市中級人民法院于2018年3月28日作出二審行政裁定，認為鄉(xiāng)政府丈量土地的行為未對上訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，不屬于行政訴訟受案范圍，裁定撤銷一審判決，駁回姬某起訴。
姬某不服二審裁定，申請再審。省高級人民法院于2019年4月16日作出再審行政裁定，駁回姬某的再審申請。
2019年6月26日，姬某向市人民檢察院申請監(jiān)督。
【公開聽證情況】
為深入了解案件情況，全面聽取相關(guān)單位和人士意見，確保監(jiān)督精準，某市人民檢察院決定對該案進行公開聽證。
聽證準備。一是開展聽證前法律輔導(dǎo)。聽證前，向當(dāng)事人詳細解讀聽證程序和聽證結(jié)論的效力，保障當(dāng)事人全面了解聽證的程序和作用，依法充分行使申辯、質(zhì)證等權(quán)利。二是確定9名聽證員。包括政府法制部門干部和高校行政法學(xué)教授各2名、行政訴訟領(lǐng)域律師3名、原行政審判法官和地產(chǎn)領(lǐng)域企業(yè)家各1名。三是邀請相關(guān)人員參加。邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員和省檢察院、省司法廳、市司法局等有關(guān)職能部門人員參加聽證會，安排全市行政檢察干警代表20余人進行旁聽。
聽證過程。2019年8月8日，聽證會在某市人民檢察院召開。本次聽證經(jīng)過事實調(diào)查、質(zhì)證辯論、聽證員提問、聽證評議、總結(jié)講評等5個環(huán)節(jié)，并按照下列順序進行：（1）承辦人介紹基本案情和議題；（2）申請人陳述申請監(jiān)督請求、事實和理由；（3）被申請人發(fā)表辯駁意見；（4）申請人和被申請人出示新證據(jù)，并說明證據(jù)的來源及證明內(nèi)容；（5）檢察院出示依職權(quán)調(diào)查核實取得的證據(jù)；（6）案件各方當(dāng)事人就聽證中所出示證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性進行質(zhì)證并發(fā)表意見；（7）聽證員對案件事實和證據(jù)進行提問；（8）當(dāng)事人發(fā)表最后意見；（9）聽證員當(dāng)場公開發(fā)表聽證意見；（10）主持人進行歸納總結(jié)。
聽證結(jié)果。通過聽證，包括通過多媒體示證，現(xiàn)場播放姬某拍攝的鄉(xiāng)政府丈量土地當(dāng)天的視頻，結(jié)合當(dāng)事人陳述，查清了雙方糾紛的來龍去脈，查明了相關(guān)案件事實：（1）鄉(xiāng)政府沒有當(dāng)事人同意采取調(diào)解方式解決糾紛的證據(jù)，其丈量土地的行為不能定性為行政調(diào)解中的調(diào)查取證行為。（2）未經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，鄉(xiāng)政府介入民事糾紛并強行丈量土地沒有法律依據(jù)。（3）鄉(xiāng)政府未就案涉糾紛及土地做出任何行政決定，其丈量土地的行為亦沒有引起行政法律關(guān)系的設(shè)立、變更或消滅，不屬于具體行政行為。根據(jù)聽證查明的事實，9名聽證員從不同角度進行分析，形成一致意見：該案不屬于法院行政訴訟的受案范圍，二審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，檢察機關(guān)應(yīng)作不支持監(jiān)督申請決定；同時，鄉(xiāng)政府介入本案的民事糾紛沒有法律依據(jù)，不但沒有解決問題，反而激化了矛盾，檢察機關(guān)應(yīng)向鄉(xiāng)政府提出檢察建議。
【監(jiān)督意見】
市人民檢察院綜合審查案卷和聽證情況，在征求雙方當(dāng)事人同意后，促成對案件進行和解，姬某表示不再追究鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府表示會盡快依法協(xié)助解決案涉相關(guān)問題。檢察機關(guān)采納了聽證意見，于2019年8月26日依法作出不支持監(jiān)督申請決定。8月22日，市檢察院向鄉(xiāng)政府現(xiàn)場送達檢察建議，指出鄉(xiāng)政府在處理本案糾紛中存在依法行政意識不夠強、行政行為程序不合法、化解社會矛盾不徹底等問題，并分析了原因和后果，從強化法律意識、規(guī)范行政行為、提升執(zhí)法質(zhì)效等三個方面向鄉(xiāng)政府提出了改進工作的具體建議。
【警示和指導(dǎo)意義】
聽證是實現(xiàn)檢察機關(guān)辦理法律監(jiān)督案件公開、公正、公平的一項重要舉措，也是檢察機關(guān)推進開放、透明、陽光司法的一種新嘗試。行政訴訟監(jiān)督案件直接涉及人民群眾切身利益，一些案件當(dāng)事人訴求強烈，服判息訴難，檢察機關(guān)采取公開聽證方式，有利于實現(xiàn)精準監(jiān)督，推動行政爭議的實質(zhì)性化解。
1． 以公開促進公正，贏取公信。辦理行政訴訟監(jiān)督案件時進行聽證，將案件事實公開，充分聽取相關(guān)人士的意見，有利于提高案件審查透明度、提升司法公信力。本案針對案涉法律關(guān)系專業(yè)性強的特點，在兼顧廣泛代表性的同時，突出法律專業(yè)性，從不同行業(yè)選取9名聽證員，并廣泛邀請社會人士、上級單位、相關(guān)職能部門及檢察干警參與旁聽，提高了聽證結(jié)果的可信度。通過辦案人員介紹案情、當(dāng)事人充分發(fā)表意見、對相關(guān)證據(jù)進行質(zhì)證、聽證員提問等，使案件情況公開透明。9名聽證員當(dāng)場公開發(fā)表聽證意見，從不同角度闡釋自己對案件的看法，當(dāng)事人原汁原味聽取聽證員的意見，進一步增強了聽證的公正性和說服力。
2． 加強調(diào)查核實，確保精準監(jiān)督。對于行政行為是否違法等尚未查清的事實，在聽證中，應(yīng)當(dāng)充分利用雙方當(dāng)事人當(dāng)面質(zhì)證辯論的優(yōu)勢，進行調(diào)查核實。本案聽證過程中，通過雙方當(dāng)事人發(fā)表意見、出示相關(guān)證據(jù)、質(zhì)證及論辯、聽證員對案件事實和證據(jù)進行提問等，查明鄉(xiāng)政府丈量爭議土地的行為并不產(chǎn)生行政法律效果，不屬于行政訴訟受案范圍，但其強行介入申請人與村委會之間的民事糾紛，缺乏法律依據(jù)，為檢察機關(guān)實現(xiàn)精準監(jiān)督提供了事實根據(jù)。
3． 促成現(xiàn)場和解，實質(zhì)性化解行政爭議。解決行政爭議、促進社會治理、維護社會和諧穩(wěn)定是行政訴訟監(jiān)督的重要任務(wù)，通過公開聽證與行政和解程序的有機銜接，有利于推動矛盾化解，實現(xiàn)案結(jié)事了。本案因鄉(xiāng)政府強行介入民事糾紛，導(dǎo)致申請人對國家機關(guān)不滿，一再提起訴訟，陷入訴累。檢察機關(guān)通過公開聽證，取得雙方當(dāng)事人的信任，當(dāng)場和解，消除積怨，促進行政爭議的實質(zhì)性化解，體現(xiàn)了以人民為中心的辦案理念。
