發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2004年06月17日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)〔2002〕民立他字第53號(hào)
施行日期2004年06月17日
效力級(jí)別司法文件
湖北省高級(jí)人民法院：
你院《關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國(guó)有資產(chǎn)一案的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，同意你院傾向性意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟，沒(méi)有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理，如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。
附：關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國(guó)有資產(chǎn)一案的請(qǐng)示與答復(fù)
一、 基本案情
2001年11月26日，恩施市人民檢察院以原告身份，向恩施市人民法院提起民事訴訟，稱(chēng)被告張?zhí)K文在1993年至1995年承包該市農(nóng)資公司加油站期間，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)核定，獲取期初存貨已征稅金73259.27元和留抵稅金57241.84元的資料兩套。1995年12月7日，張?zhí)K文調(diào)任恩施市石油公司經(jīng)理。任職期間，該市石油公司租賃了農(nóng)資公司加油站。此后，張?zhí)K文將兩套抵扣稅資料交石油公司，并安排會(huì)計(jì)人員計(jì)入其個(gè)人往來(lái)(應(yīng)付款-張?zhí)K文)，以轉(zhuǎn)個(gè)人集資、取現(xiàn)金等方式從石油公司賬上獲取資金130501.11裕后經(jīng)調(diào)查，由于農(nóng)資公司加油站不符合抵扣條件和政策調(diào)整等原因，原經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)核定的兩套抵扣稅資料實(shí)際不能實(shí)現(xiàn)抵扣，故張?zhí)K文應(yīng)返還已被其占有的國(guó)有資產(chǎn)130501.11裕此款經(jīng)恩施市人民檢察院多次催促，市石油公司不主張權(quán)利，故遲遲不能追回。恩施市人民檢察院遂以返還國(guó)有資產(chǎn)為由提起民事訴訟。恩施市人民法院經(jīng)審查受理了此案。
二、 爭(zhēng)議焦點(diǎn)
檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份提起民事訴訟是否有法律依據(jù)。
恩施市人民檢察院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以代表國(guó)家提起民事訴訟，理由是：
1． 《中華人民共和國(guó)憲法》第十二條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織、個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)?！碑?dāng)單位、個(gè)人的職務(wù)行為違法，造成國(guó)有資產(chǎn)流失時(shí)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；
2． 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十三條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！倍秶?guó)有資產(chǎn)管理法》規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)管理者在國(guó)有資產(chǎn)受到侵害時(shí)，必須依法保護(hù)。這表明，此時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)管理者對(duì)其國(guó)有資產(chǎn)并不享有自由處分權(quán)。如其放棄主張權(quán)利，則必須依法糾正；
3． 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十五條規(guī)定的支持起訴應(yīng)理解為包括支持起訴和提起訴訟兩種方式；
4．2000年，最高人民檢察院發(fā)出了《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的通址，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為提起訴訟；
5．1997年后，河南、黑龍江、四川等地法院曾受理、判決過(guò)這類(lèi)民事案件。
被告張?zhí)K文認(rèn)為恩施市人民檢察院不具備訴訟主體資格，人民法院應(yīng)駁回其起訴。
三、 湖北省高級(jí)人民法院的意見(jiàn)
此案經(jīng)湖北省高級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論，傾向性意見(jiàn)認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟沒(méi)有法律依據(jù)。理由是：
1． 《中華人民共和國(guó)民法通則》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)民法調(diào)整平等主體公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系?！笔紫?，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其起訴的標(biāo)的即國(guó)有資產(chǎn)并不享有所有權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與被告之間不具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其次，民法屬私法范疇， 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十三條也規(guī)定，“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”，檢察機(jī)關(guān)以代表國(guó)家為由提起民事訴訟，侵害了實(shí)際權(quán)利人的合法權(quán)利；再次，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受損失是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但不能與平等主體之間的民事關(guān)系混為一起。對(duì)于確有造成國(guó)有資產(chǎn)流失犯罪行為的，檢察機(jī)關(guān)可以依照 刑法的有關(guān)規(guī)定，追究國(guó)有資產(chǎn)主管人的刑事責(zé)任，也可依照 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十五條的規(guī)定督促或支持權(quán)利人起訴。
2．人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照 《人民檢察院組織法》的規(guī)定行使職權(quán)和履行職責(zé)， 《人民檢察院組織法》第5條明確規(guī)定了人民檢察院的職權(quán)范圍：(1)對(duì)于叛國(guó)罪、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。(2)對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。(3)對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。(4)對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴；對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。(5)對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。并不包括為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟。
四、 最高人民法院立案庭意見(jiàn)
思施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國(guó)有資產(chǎn)一案的請(qǐng)示，經(jīng)研究，同意湖北省高級(jí)人民法院傾向性意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟，沒(méi)有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理；如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。
五、 評(píng)析
觀點(diǎn)一：檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟沒(méi)有法律依據(jù)，也不符合現(xiàn)行 民事訴訟法的規(guī)定。理由是：
1．檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益，以原告身份提起民事訴訟，目前缺少法律依據(jù)，也超出了 《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，與我國(guó) 憲法確立的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的原則不符。如果賦予檢察機(jī)關(guān)代為起訴的職權(quán)，同時(shí)，該機(jī)關(guān)又具有法律監(jiān)督的職能，將導(dǎo)致民事訴訟中當(dāng)事人訴訟地位和訴訟權(quán)利的不平等，違反民事訴訟的基本原則，造成民事訴訟秩序混亂。
2． 《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！边@雖是檢察機(jī)關(guān)支持民事起訴的法律依據(jù)。但這里的“支持起訴”應(yīng)理解為僅指檢察機(jī)關(guān)向人民法院申明支持態(tài)度，或向受害單位、個(gè)人提供必要幫助。而不應(yīng)擴(kuò)大理解為支持起訴與提起訴訟兩種方式。因?yàn)?，從字義解釋?zhuān)爸С制鹪V”為支持他人起訴；“提起訴訟”為本人向法院起訴。
3．按照 《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，提起訴訟的“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。本案可能存在張?zhí)K文侵占公有資產(chǎn)，有關(guān)單位怠于行使權(quán)力而使國(guó)家利益受到損害的情況。但與案件有直接利害關(guān)系的應(yīng)是國(guó)家，而非某一具體的公民、法人、或者組織，亦非恩施市人民檢察院。因此，其并非適格的原告。除非法律規(guī)定，此情況下，國(guó)家即檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)即國(guó)家；或者檢察機(jī)關(guān)可代表國(guó)家提起民事訴訟。
觀點(diǎn)二：我國(guó)民事訴訟立法應(yīng)確立公益訴訟制度，基于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益等考慮，賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政訴訟的權(quán)利。
所謂公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織、個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。
公益訴訟與私益訴訟相對(duì)應(yīng)。一般而言，私益訴訟是因保護(hù)公民、法人的合法民事權(quán)益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障公共利益而引發(fā)的訴訟。公益訴訟既可以由國(guó)家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴，又可以由利害關(guān)系人以國(guó)家授權(quán)機(jī)關(guān)的名義或以個(gè)人的名義提起訴訟。
公益訴訟源于羅馬法，其理論依據(jù)是國(guó)家公權(quán)對(duì)私法活動(dòng)的必要干預(yù)。意思自治原則和處分原則是私法的基本原則，但這一原則并不是絕對(duì)的。國(guó)家必要干預(yù)不是否認(rèn)民法的私法性質(zhì)，而是對(duì)借口意思自治原則和處分原則實(shí)施民事行為侵害國(guó)家和公眾利益的行為，在雙方受益，國(guó)家受害，無(wú)人起訴；或者國(guó)家利益、社會(huì)公益和個(gè)人利益受損，當(dāng)事人不訴、不能訴、怠訴的情況下，進(jìn)行必要的干預(yù)。
公益訴訟在英美法系國(guó)家的大致情況是：《美國(guó)法典》有關(guān)規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種民事案件中，有權(quán)參加訴訟，其中包括檢察官有權(quán)對(duì)所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭(zhēng)議提起公訴。《美國(guó)區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定，在法定情況下，保護(hù)別人利益的案件也可以用美利堅(jiān)合眾國(guó)的名義提起。典型的有相。關(guān)人訴訟、職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟和禁止令請(qǐng)求訴訟。相關(guān)人訴訟是指當(dāng)司法部長(zhǎng)決定不親自起訴違法行為時(shí)，私人可以以司法部長(zhǎng)(或國(guó)家或州)的名義起訴。職務(wù)令請(qǐng)求訴訟是指美國(guó)很多州的法律允許私人在公務(wù)員未履行其義務(wù)的場(chǎng)合，以市民的身份并根據(jù)其義務(wù)的具體內(nèi)容向法院提起請(qǐng)求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟；禁令請(qǐng)求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起請(qǐng)求禁止公共資金違法支出的訴訟。
法國(guó)、德國(guó)、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。特定案件的范圍，一般包括三類(lèi)：(1)涉及親子關(guān)系、婚姻無(wú)效、監(jiān)護(hù)、禁治產(chǎn)人的案件；(2)雇傭勞動(dòng)案件；(3)個(gè)人破產(chǎn)、法人清算重整的案件等。
我國(guó)理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)公共利益，提起民事訴訟，是較普遍認(rèn)可的。只是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律地位，有當(dāng)事人說(shuō)和監(jiān)督機(jī)關(guān)說(shuō)的爭(zhēng)論。未來(lái)趨勢(shì)應(yīng)是在 《民事訴訟法》修改中增加這方面的制度。從社會(huì)生活的角度看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)流失是個(gè)極為嚴(yán)重的問(wèn)題，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)調(diào)查，共有10大流失渠道，58種表現(xiàn)。這種現(xiàn)象必須制止。為保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益，建立公益訴訟法律制度是十分必要的。
觀點(diǎn)三：為保持司法統(tǒng)一，人民法院必須嚴(yán)格依法受理案件，以免引起司法秩序混亂。
近年來(lái)，地方人民法院受理、審理檢察機(jī)關(guān)為原告的“民事案件”屢見(jiàn)報(bào)端。如2002年，山西省法院審結(jié)了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫(yī)院未經(jīng)市國(guó)有資產(chǎn)管理局的同意評(píng)估而擅自轉(zhuǎn)讓辦公用房及設(shè)施，為保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)，檢察院積極主動(dòng)代表國(guó)家提起訴訟；另一例是國(guó)有企業(yè)鄉(xiāng)寧縣煤運(yùn)公司在代替被保證人履行債務(wù)之后，怠于行使對(duì)被保證人的追償權(quán)，檢察院為追回國(guó)有的財(cái)產(chǎn)而提起訴訟。法院受理這類(lèi)案件的動(dòng)機(jī)是好的，據(jù)反映，社會(huì)效果也是好的。但重要的一點(diǎn)是有無(wú)法律依據(jù)，這是關(guān)系法律統(tǒng)一實(shí)施的重大原則問(wèn)題。
