發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2010年12月21日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)〔2010〕行他字第191號(hào)
施行日期2010年12月21日
效力級(jí)別司法文件
山東省高級(jí)人民法院：
你院魯高法函〔2010〕17號(hào)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)后土地管理部門(mén)與競(jìng)得人簽署的成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
此復(fù)。
二〇一〇年十二月二十一日
附
山東省高級(jí)人民法院關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)后土地管理部門(mén)與競(jìng)得人簽署的成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題的請(qǐng)示
（魯高法函〔2010〕17號(hào)）
最高人民法院：
我院在審理萊蕪市泰和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（下稱泰和公司）訴萊蕪市國(guó)土資源局、原審第三人魏曉東國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)一案中，對(duì)土地管理部門(mén)與魏曉東簽署的國(guó)有土地使用權(quán)競(jìng)得成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)等問(wèn)題把握不準(zhǔn)。經(jīng)我院審判委員會(huì)研究后，對(duì)此問(wèn)題存在不同意見(jiàn)，特向貴院請(qǐng)示。
一、 當(dāng)事人基本情況
上訴人（原審原告）萊蕪市泰和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，住所地萊蕪市萊城工業(yè)區(qū)東二樓。
法定代表人盧詩(shī)獻(xiàn)，董事長(zhǎng)。
上訴人（原審被告）萊蕪市國(guó)土資源局，住所地萊蕪市魯中西大街61號(hào)。
法定代表人趙山臣，局長(zhǎng)。
上訴人（原審第三人）魏曉東，男，漢族，1979年9月23日出生，住萊蕪市萊城區(qū)口鎮(zhèn)北街村北路12號(hào)，萊蕪正順物業(yè)管理有限公司職工。
二、 案件事實(shí)及一審審理情況
一審判決查明：2009年5月18日，被告萊蕪市國(guó)土資源局以萊國(guó)土資字〔2009〕54號(hào)文件，向萊蕪市人民政府作出關(guān)于公開(kāi)拍賣(mài)（掛牌）出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的請(qǐng)示。同日，萊蕪市人民政府作出批復(fù)，同意該局的出讓方案。6月17日，被告發(fā)布萊國(guó)土告字〔2009〕7號(hào)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓公告，公開(kāi)出讓宗地編號(hào)為2009-2號(hào)的土地一宗，起始價(jià)8400萬(wàn)元，競(jìng)買(mǎi)保證金1000萬(wàn)元，出讓金預(yù)交款7400萬(wàn)元，增加幅度100萬(wàn)元。公告第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人、自然人和其他組織，除法律另有規(guī)定者外，均可申請(qǐng)參加，申請(qǐng)人可以單獨(dú)申請(qǐng)，也可以聯(lián)合申請(qǐng)。但無(wú)正當(dāng)理由拖欠政府土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競(jìng)買(mǎi)。”2009年7月6日，第三人魏曉東（乙方）受山東正順建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱山東正順信團(tuán)）的委托，以個(gè)人名義參與上述地塊的競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)，并與該公司（甲方）達(dá)成如下合作協(xié)議：“一、前期費(fèi)用與資金籌措，前期費(fèi)用由甲方負(fù)擔(dān)，所需資金由甲乙雙方共同籌措，最后根據(jù)需要匯集到乙方名下，交入市國(guó)土資源局指定賬號(hào)；二、若乙方競(jìng)買(mǎi)成功，雙方商定以甲方子公司萊蕪市正順?lè)康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（下稱萊蕪中順公司）名義從事該地塊的開(kāi)發(fā)活動(dòng)；三、若乙方競(jìng)買(mǎi)不成功，除前期費(fèi)用由甲方承擔(dān)外，各自籌措資金各自收回，互不給對(duì)方承擔(dān)損失；四、本協(xié)議雙方簽字或蓋章后生效；五、本協(xié)議一式三份，雙方各持一份，報(bào)市國(guó)土局一份?！?月7日，原告泰和公司及第三人魏曉東均向被告萊蕪市國(guó)土局提出競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)，7月8日，原告及第三人的競(jìng)買(mǎi)資格被被告確認(rèn)。7月20日，原告與第三人同時(shí)參加掛牌拍賣(mài)，第三人第一次報(bào)價(jià)8400萬(wàn)元，原告第一次報(bào)價(jià)8500萬(wàn)元，后第三人第二次報(bào)價(jià)8600萬(wàn)元，原告再無(wú)報(bào)價(jià)，第三人魏曉東以成交價(jià)8600萬(wàn)元掛牌拍得此宗地塊，被告與第三人簽署成交確認(rèn)書(shū)。同日，原告曾對(duì)第三人的競(jìng)買(mǎi)資格提出書(shū)面異議，并要求被告査清第三人競(jìng)買(mǎi)資金來(lái)源后，再行組織競(jìng)拍，被告書(shū)面答復(fù)原告稱，第三人未拖欠政府土地出讓金，符合參加競(jìng)買(mǎi)的資格。7月29日，被告與第三人對(duì)成交確認(rèn)書(shū)進(jìn)行了公證。7月27日、8月31日，原告曾兩次致函被告，要求被告到有關(guān)機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)，否定第三人資格，重新組織競(jìng)拍。
另査明，山東正順集團(tuán)與萊蕪正順公司分別是兩個(gè)獨(dú)立的有限公司，法定代表人均是魏丕忠。2007年7月19日，萊蕪正順公司以成交價(jià)9000萬(wàn)元競(jìng)得萊開(kāi)2006-4號(hào)宗地（新一中院內(nèi)），至2009年7月，尚欠政府土地出讓金6000萬(wàn)元。
一審判決認(rèn)為：《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二條第二款規(guī)定：“本規(guī)定所稱招標(biāo)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，是指市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗?、法人和其他組織參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為?！钡诹鶙l規(guī)定：“市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照出讓年度計(jì)劃，會(huì)同城市規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)共同擬訂擬招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓地塊的出讓方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)組織實(shí)施?！币虼?，被告萊蕪市國(guó)土資源局，具有制定出讓計(jì)劃并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的行政職能。被告是在履行行政職能，第三人稱該案屬于民事案件范疇的主張，沒(méi)有法律依據(jù)，本院不予支持。
第三人魏曉東雖然代表山東正順集團(tuán)參加了該宗土地的競(jìng)買(mǎi)，提交了身份證明，交納了保證金，獲得了資格認(rèn)證，拍得了該宗土地開(kāi)發(fā)使用權(quán)，但是，參加競(jìng)拍報(bào)名之前，第三人魏曉東已經(jīng)與山東正順集團(tuán)達(dá)成協(xié)議即拍得成功后以萊蕪正順公司的名義對(duì)外開(kāi)發(fā)，并簽署了協(xié)議，從協(xié)議看，該宗地段的實(shí)際開(kāi)發(fā)主體是萊蕪正順公司，而萊蕪正順公司因開(kāi)發(fā)新一中宿舍樓拖欠政府土地出讓金，違背了被告所發(fā)布的公告第二條“無(wú)正當(dāng)理由拖欠政府土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競(jìng)買(mǎi)”的規(guī)定，根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)被告與第三人簽訂的成交確認(rèn)書(shū)無(wú)效。
是否組織競(jìng)拍，如何確定競(jìng)拍范圍，如何確認(rèn)中標(biāo)人，屬于行政職權(quán)，被告應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定及時(shí)作出決定，以維護(hù)公平的出讓秩序，保護(hù)合法行為，兼顧交易安全。原告請(qǐng)求法院確認(rèn)按當(dāng)時(shí)出價(jià)8500萬(wàn)元摘牌有效的請(qǐng)求，于法無(wú)據(jù)，本院不予支持。
綜上，原告的訴訟請(qǐng)求部分成立，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，經(jīng)審判委員會(huì)研究，判決：一、確認(rèn)2009年7月20日被告萊蕪市國(guó)土局與第三人魏曉東就編號(hào)為2009-2號(hào)地塊所簽署的成交確認(rèn)書(shū)無(wú)效；二、駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元由被告負(fù)擔(dān)。
三、 我院請(qǐng)示的問(wèn)題及審判委員會(huì)意見(jiàn)
1.關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)后土地管理部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)及其是否屬于行政訴訟受案范圍問(wèn)題。
經(jīng)審判審委會(huì)研究，形成二種意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為：《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第六條規(guī)定：“市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照出讓年度計(jì)劃，會(huì)同城市規(guī)劃等有關(guān)部門(mén)共同擬訂擬招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓地塊的出讓方案，報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)組織實(shí)施?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型?009年12月23日（2009）行他字第55號(hào)《最高人民法院關(guān)于土地管理部門(mén)出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣(mài)行為及與之相關(guān)的拍賣(mài)公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》規(guī)定：“……土地管理部門(mén)出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣(mài)行為以及相關(guān)的拍賣(mài)公告等行為屬于行政行為，當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！北景钢?，萊蕪市國(guó)土局作為政府土地管理部門(mén)，根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限行使出讓國(guó)有土地使用權(quán)的職權(quán)，且該職權(quán)在本案招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的過(guò)程中進(jìn)行了實(shí)際運(yùn)用，經(jīng)掛牌拍賣(mài)，魏曉東以成交價(jià)8600萬(wàn)元掛牌拍得此宗地塊，萊蕪市國(guó)土局與魏曉東簽署成交確認(rèn)書(shū)，確認(rèn)魏曉東競(jìng)得出讓的國(guó)有土地使用權(quán)。該行為作出后能夠產(chǎn)生直接的法律后果，使行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際影響。因此，本案被訴行為屬于行政訴訟的受案范圍。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為：最高人民法院行政審判庭2009年12月23日（2009）行他字第55號(hào)《最高人民法院關(guān)于土地管理部門(mén)出讓國(guó)有土地使用權(quán)之前的拍賣(mài)行為及與之相關(guān)的拍賣(mài)公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》規(guī)定的是拍賣(mài)行為及拍賣(mài)公告行為是行政行為，之后的成交確認(rèn)書(shū)是拍賣(mài)行為完成后的行為，是平等主體之間的民事行為。因此，本案被訴行為應(yīng)屬于民事訴訟的受案范圍。
2.關(guān)于行政相對(duì)人隱瞞以他人名義開(kāi)發(fā)的事實(shí)，而以自己的名義參加競(jìng)買(mǎi)，是否屬于《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條第（一）項(xiàng)規(guī)定的提供虛假文件隱瞞事實(shí)的情形。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為：《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“中標(biāo)人、競(jìng)得人有下列行為之一的，中標(biāo)、競(jìng)得結(jié)果無(wú)效；……（一）提供虛假文件隱瞞事實(shí)的；……”本案中，根據(jù)原審法院對(duì)魏曉東的調(diào)査材料和其與山東正順集團(tuán)簽訂的協(xié)議看，魏曉東參加競(jìng)買(mǎi)的目的不是競(jìng)得后自己進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，而是由萊蕪正順公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，魏曉東交納的競(jìng)買(mǎi)保證金實(shí)際由魏曉東和山東正順集團(tuán)共同出資，魏曉東卻以個(gè)人名義參加競(jìng)買(mǎi)的行為屬于提供虛假文件隱瞞事實(shí)的情形，該競(jìng)得結(jié)果應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為：魏曉東與山東正順集團(tuán)簽訂的合作意向書(shū)約定，如雙方聯(lián)合競(jìng)買(mǎi)成功，以萊蕪正順公司名義進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定。魏曉東作為自然人，以個(gè)人名義申請(qǐng)參加競(jìng)買(mǎi)，符合土地使用權(quán)公開(kāi)出讓公告的規(guī)定，并且按規(guī)定提交了有關(guān)材料，足額交納了保證金和預(yù)交款。不能認(rèn)定魏曉東的行為屬于提供虛假文件隱瞞事實(shí)，其競(jìng)得結(jié)果應(yīng)認(rèn)定有效。
以上請(qǐng)示，請(qǐng)予批復(fù)。
二〇一〇年八月十三日
