發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2006年12月26日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2006年12月26日
效力級別國務院規(guī)范性文件
--2006年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上
中國人民銀行行長 周小川
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告近年來我國國有商業(yè)銀行股份制改革和深化金融體制改革有關工作情況，請予審議。
一、 國有商業(yè)銀行股份制改革等重大金融改革取得新進展 根據(jù)黨的十六大和十六屆三中全會精神，近年來，我國進一步深化金融體制改革，著力建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，著力推進國有商業(yè)銀行股份制改革、匯率形成機制改革和農村信用社改革，這些醞釀多年、難度很大的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革取得重要進展。
（一）國有商業(yè)銀行股份制改革邁出重要步伐
國有商業(yè)銀行是我國銀行業(yè)的主體，多年來在推動社會主義市場經濟的改革和發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用、做出了重要貢獻，但自身也積累了嚴重風險。黨中央、國務院對國有商業(yè)銀行改革十分關心和重視，國際國內亦十分關注。2002年，國務院成立了國有獨資商業(yè)銀行綜合改革專題工作小組，研究國有商業(yè)銀行改革問題。2003年9月，黨中央、國務院決定按照“建立規(guī)范的公司治理結構，轉換經營機制，成為產權清晰、資本充足、內控嚴密、運營安全、服務與效益良好、具有國際競爭力的現(xiàn)代商業(yè)銀行”的目標，對國有商業(yè)銀行實施股份制改革，并選擇中國銀行、建設銀行進行試點。為加強對這項重大改革的組織領導和協(xié)調，國務院成立了國有獨資商業(yè)銀行股份制改革試點工作領導小組并下設辦公室。2003年12月，國務院批準設立中央?yún)R金投資有限責任公司，由其運用國家外匯儲備向試點銀行注資，作為國有資本出資人代表，行使國有重點金融機構控股股東職責。國務院明確要求，對國有商業(yè)銀行實施股份制改革，是背水一戰(zhàn)，只能成功，不能失敗，必須實現(xiàn)國有資本保值增值。2003年12月，國家向中國銀行、建設銀行分別注資225億美元。2004年8月和9月，中國銀行、建設銀行先后整體改制為股份有限公司。2005年4月，國家向工商銀行注資150億美元。2005年10月，工商銀行整體改制為股份有限公司。此外，建設銀行于2005年10月在香港成功上市，中國銀行分別于2006年6月和7月在香港H股市場和境內A股市場成功上市，工商銀行于2006年10月以A＋H股的方式在內地和香港同時成功上市。
為穩(wěn)步推進國有商業(yè)銀行股份制改革，在認真總結我國經濟與金融體制改革經驗的基礎上，確定了包括國家注資、處置不良資產、設立股份公司、引進戰(zhàn)略投資者、擇機上市等改革步驟的總體方案。結合各家銀行的實際情況，按“一行一策”的原則制訂具體實施方案。在國家注資時，成立匯金公司，由其代表國家對試點銀行履行出資人職能，明確了對國有資本保值增值的責任與措施。在處置不良資產時，嚴格進行外部審計，追究有關人員責任，采取市場化模式處置不良資產，努力減少損失，防范道德風險。在設立股份有限公司時，按照產權清晰、資本充足、內控嚴密、運營安全的現(xiàn)代股份制商業(yè)銀行的要求，制訂了公司治理與內控指引。對股改所涉及的財政稅收、勞動工資、社會保障、國有土地經營管理、人事管理、工商登記注冊、金融監(jiān)管等方面均制訂了相應的配套政策。
目前，中國銀行、建設銀行和工商銀行的股份制改革已取得明顯成效，主要表現(xiàn)在：
一是初步建立了相對規(guī)范的公司治理架構，內部管理和風險控制能力不斷增強。三家改制銀行的股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層之間逐步形成了各司其職、有效制衡、協(xié)調運作的架構與機制。內控機制建設逐步得到加強，初步形成了相對獨立的內控體系和相對完善的風險防范體制。
二是財務狀況明顯好轉。資本充足率、資產質量和盈利能力等指標顯著改進，財務可持續(xù)能力明顯增強。截至2006年6月底，中國銀行、建設銀行和工商銀行的資本充足率分別為12.40%、13.15%和10.74%，不良貸款比例分別為4.19%、3.51%和4.10%，稅前利潤分別達340.13億元、328.14億元和385.85億元，達到歷史最好水平。同時，三家改制銀行均按照監(jiān)管標準和會計準則，提足了風險準備，抗風險能力顯著增強。
三是公開發(fā)行上市成功，市場約束機制顯著增強。三家改制銀行成功上市，不僅建立了市場化的資本金補充機制，而且規(guī)范了信息披露，加強了高級管理層的履職約束，充分發(fā)揮了資本市場對建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的促進和監(jiān)督作用。此外，中國銀行和工商銀行先后在A股市場成功發(fā)行上市，顯著擴大了A股市場規(guī)模，大大提高了上市公司整體質量和投資價值，有力促進了境內資本市場的改革與發(fā)展。
四是經營管理能力和市場競爭力穩(wěn)步提高。三家改制銀行圍繞轉換機制、防范風險、提高效益、改善服務的理念，注重引進高級經營管理人才，加大內部人力資源改革力度，不斷改進產品、業(yè)務、流程和管理制度，金融服務水平不斷提升，經營管理能力、市場競爭力明顯增強。
同時，國家注資獲得了明顯收益，實現(xiàn)了國有資本的保值增值。
（二）農村信用社改革取得重要進展和階段性成果
2003年6月，國務院決定在浙江等8個?。ㄊ校嵤┺r村信用社改革試點。2004年8月，農村信用社改革在除海南和西藏以外的21個?。▍^(qū)、市）全面推開。這次改革是在管理體制、產權模式和組織形式等方面的一次全面改革，主要內容包括三個方面：一是改革農村信用社的產權制度，明確產權關系，完善法人治理結構，轉換經營機制；二是改革農村信用社的管理體制，將農村信用社的管理交由省級政府負責，明確由銀監(jiān)會依法行使對農村信用社的金融監(jiān)管職能；三是消化農村信用社的歷史包袱，國家在資金、財稅、利率等多方面給予農村信用社政策扶持。目前，29個?。▍^(qū)、市）農村信用社改革試點工作已經取得了重要進展和階段性成果。
一是產權制度改革穩(wěn)步推進。按照“因地制宜、區(qū)別對待、分類指導”的原則，各地的農村信用社根據(jù)實際情況選擇股份制、股份合作制等新的產權模式，以及農村商業(yè)銀行、農村合作銀行和以縣（市）為單位統(tǒng)一法人的組織形式。截至2006年6月末，共組建銀行類金融機構80家，組建以縣（市）為單位統(tǒng)一法人機構584家。同時，農村信用社監(jiān)督管理框架基本建立，省級政府、省聯(lián)社和監(jiān)管機構的職責分工初步明確。
二是歷史包袱得到有效化解。國家在中央銀行資金支持、財政補貼、稅收減免三方面對農村信用社予以政策支持。截至2006年11月末，經嚴格審查考核，人民銀行共計對29個省（區(qū)、市）的2402個縣（市）發(fā)行專項票據(jù)1656億元，對吉林、陜西省的5個縣（市）發(fā)放專項借款1.4億元。隨著各項扶持政策的逐步落實，農村信用社歷史包袱已得到初步化解。
三是資產質量不斷改善，支持“三農”服務功能不斷增強。截至2006年6月末，全國農村信用社不良貸款比例為12.6%，與2002年末相比下降了約24個百分點；在資本充足率方面，農村信用社、農業(yè)合作銀行和農村商業(yè)銀行分別達7.7%、12.3%和8.6%，而2002年末，全國農村信用社資本充足率僅為-8.45%，2004年，全國農村信用社實現(xiàn)了近10年來首次軋差盈余，截至2006年6月末，全國農村信用社農業(yè)貸款余額達到12242億元，占全國金融機構農業(yè)貸款的比例由81%提高到91.4%。截至2006年6月末，金融機構涉農貸款余額達到34437億元，比2003年末增加了7059億元。
（三）人民幣匯率形成機制改革順利實施
2005年7月21日，我國按照主動性、可控性和漸進性的原則，正式實施人民幣匯率形成機制改革。改革的總體目標是：建立健全以市場供求為基礎的、參考一籃子貨幣進行調節(jié)的、有管理的浮動匯率體制，保持人民幣匯率在合理、均衡水平上的基本穩(wěn)定。
為配合人民幣匯率形成機制改革，及時出臺了一系列促進外匯市場發(fā)展的政策措施。一是允許符合條件的非銀行金融機構和非金融企業(yè)進入銀行間即期外匯市場，并建立銀行間人民幣遠期市場。二是完善市場交易機制，引入人民幣對外幣交易做市商制度和詢價交易方式。三是增加外匯交易品種，開辦銀行間市場外幣間買賣業(yè)務，擴大銀行對客戶遠期結售匯業(yè)務范圍，推出銀行對客戶外匯掉期、銀行間外匯遠期和掉期等外匯避險工具。四是改進匯價管理體系，擴大非美元貨幣波幅和美元現(xiàn)匯與現(xiàn)鈔買賣差價，允許銀行對客戶掛牌匯率一日多價，增強銀行經營的靈活性和自主定價能力。五是加快與國際外匯市場接軌步伐，允許我國金融機構和投資者通過中國外匯交易中心買賣芝加哥商品交易所的匯率和利率產品。
匯率形成機制改革一年多來，人民幣匯率實現(xiàn)了小幅雙向波動，匯率彈性明顯增強。匯率形成機制改革以來至2006年12月8日，人民幣對美元匯率累計升值5.75%，市場供求在匯率形成中的作用得到初步發(fā)揮，企業(yè)逐漸適應了人民幣匯率的有管理浮動，沒有對經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定產生沖擊。隨著匯率形成機制改革效應的進一步釋放，新匯率制度在推動我國對外貿易結構調整、優(yōu)化經濟結構、促進產業(yè)升級、實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展等方面的積極作用還將進一步顯現(xiàn)。
同時，積極穩(wěn)妥地推進利率市場化改革，人民幣存貸款利率分別實現(xiàn)了上限和下限管理，中央銀行利率體系逐步完善，金融機構定價水平顯著提高，各類企業(yè)對利率的敏感性不斷增強，利率在優(yōu)化資源配置和貨幣政策傳導中的作用進一步顯現(xiàn)。
（四）堅持實行穩(wěn)健貨幣政策，加強和改善金融宏觀調控
2003年以來，我國經濟開始進入新的上升周期，經濟運行總體平穩(wěn)，但也出現(xiàn)了部分行業(yè)投資過熱、能源資源緊張、投資增長過快、國際收支順差過大、貨幣信貸增長偏快等突出問題。為此，國務院決定繼續(xù)實行穩(wěn)健的貨幣政策。近年來，加強和改進金融宏觀調控的主要措施包括：
一是運用公開市場操作回收金融市場流動性。包括發(fā)行央行票據(jù)，加大公開市場操作，加大再貸款、再貼現(xiàn)回收力度，將基礎貨幣增長率控制在合理水平。二是多次提高存款準備金率，深層次對沖銀行體系流動性。2003年、2004年先后兩次提高存款準備金率共1.5個百分點，2006年累計三次上調存款準備金率共1.5個百分點；2004年起實施差別存款準備金率，建立對金融機構的正向激勵和約束機制。三是調整各層次利率水平，發(fā)揮利率杠桿的調控作用。兩次上調一年期存款基準利率共0.54個百分點，三次上調一年期貸款基準利率共0.81個百分點，兩次下調金融機構超額存款準備金利率共0.9個百分點，引導投資和貨幣信貸的合理增長。四是加強對金融機構的政策引導。引導金融機構嚴格控制對過度投資行業(yè)的貸款，停止對地方政府的打捆貸款和授信活動，通過機制、體制和工具創(chuàng)新，加強對中小企業(yè)、農業(yè)和消費等經濟薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持。
在科學發(fā)展觀的指導下，宏觀調控各項政策措施的效應正在逐步發(fā)揮。目前，貨幣信貸過快增長的趨勢有所緩解，國民經濟總體呈現(xiàn)增長比較快、效益比較好、物價比較低的良好態(tài)勢。截至2006年11月末，廣義貨幣增長速度已由最高點19.1%降至16.8%，金融機構人民幣貸款增速由最高點16.3%降至14.8%，信貸增速與經濟增速之間的比例降到了歷史上最低水平，防止了全社會貨幣供應量過快擴張?？偟膩砜?，我國貨幣信貸增長的穩(wěn)定性繼續(xù)增強，2003-2005年，我國廣義貨幣平均增速為17.3%，最高增速為19.6%，最低增速為14.7%，峰谷之差為4.9個百分點，波動幅度較以前顯著下降。2006年，通過適時加強貨幣政策調控，貨幣信貸的波動起伏更為平緩。
二、 當前金融改革面臨的主要問題 當前我國經濟增長較快，金融在優(yōu)化社會資源配置、促進經濟又好又快增長中的作用越來越重要。但同時，我國金融改革與發(fā)展還面臨不少困難和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）國有商業(yè)銀行股份制改革具有長期性、復雜性和艱巨性
國有商業(yè)銀行股份制改革目前取得的成效仍屬于初步的、階段性的。從銀行內部看，三家改制銀行的公司治理尚需規(guī)范，經營機制轉換不徹底；內部控制與風險管理體系尚需進一步完善，金融案件時有發(fā)生；高素質的經營管理人才缺乏，創(chuàng)新不足，同質化、低水平競爭現(xiàn)象比較突出；增長方式粗放，利差收入仍是商業(yè)銀行利潤的主要來源，部分商業(yè)銀行信貸投放增長偏快，風險隱患增加。從銀行外部環(huán)境看，我國加入世界貿易組織后過渡期基本結束，金融業(yè)進一步對外開放，國有商業(yè)銀行將面臨更加嚴峻的市場競爭；同時，經濟結構的不斷調整，有可能增加商業(yè)銀行信貸風險；與市場經濟相適應的金融法制建設尚待完善，社會誠信體系建設剛剛起步?？傊?，與國際先進銀行相比，我國國有商業(yè)銀行的經營環(huán)境、經營管理水平和整體競爭力還有相當大的差距，對今后一段時期國有商業(yè)銀行深化改革可能遇到的問題和困難要有充分的估計，對深化改革的緊迫性、長期性、復雜性和艱巨性要有更清醒的認識。
（二）農村金融體系的結構與運作機制不適應市場需要
解決好“三農”問題，是我國經濟改革與發(fā)展的重中之重。但目前農村金融體系的結構和運作機制與解決“三農”問題對金融服務的需求相比，還有相當大的差距。一是相當一部分農村信用社仍然存在經營粗放、管理薄弱、盈利能力較低、風險較大等問題。二是農業(yè)銀行不良資產比例高、經營效益低，支持“三農”的商業(yè)金融主體作用發(fā)揮得不夠充分。三是農村資金仍然存在外流現(xiàn)象，政策性支農貸款風險補償、分擔和轉移機制不完善，農村擔保機制不健全，農業(yè)保險尚未發(fā)展。四是適應農民生產與生活需求的金融產品與金融組織創(chuàng)新不夠，農民貸款難的問題沒有根本解決。
（三）金融宏觀調控面臨的深層次矛盾還沒有得到根本解決
目前，金融宏觀調控仍然面臨一些突出矛盾和問題。一是經濟結構性矛盾突出對金融宏觀調控形成較大壓力。消費率較低已經成為影響經濟協(xié)調平穩(wěn)發(fā)展的突出問題。二是國際收支不平衡導致的貨幣政策自主性下降。國內流動性過剩，貨幣供應量和信貸投放增加較多，價格穩(wěn)定面臨潛在壓力。三是金融市場發(fā)展不平衡，金融市場體系不健全，導致金融運行的市場基礎不穩(wěn)固，直接融資比例低，資源配置效率不高，貨幣政策傳導不暢。
三、 進一步深化金融改革、加強金融宏觀調控的主要措施 金融是現(xiàn)代經濟的核心。當前，我國全面建設小康社會進入關鍵時期，加入世界貿易組織過渡期基本結束，對加快推進各項金融改革、加強金融宏觀調控提出了新的更高的要求。我們將全面貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步深化各項金融改革，加強和改善金融宏觀調控，為促進國民經濟又好又快發(fā)展發(fā)揮更大的作用。
（一）繼續(xù)深化國有商業(yè)銀行股份制改革
工商銀行、中國銀行、建設銀行要繼續(xù)完善公司治理、深化內部改革，加快轉變經營機制。強化內部控制和風險防范機制，嚴防不良資產反彈和經營效益下滑。繼續(xù)推進分支機構改革，加強對基層機構風險和內控的考核管理，確保新體制、新機制在全系統(tǒng)的有效運行。進一步發(fā)揮資本市場對改制銀行深化改革的監(jiān)督、促進和約束作用，按照國際監(jiān)管標準規(guī)范信息披露，提高透明度，保持資產質量和盈利能力的穩(wěn)定和提高，樹立國家控股公眾銀行的良好形象。充分借鑒國際成功經驗和國內試點的成功做法，完善相關法律法規(guī)，支持改制銀行穩(wěn)步發(fā)展綜合經營。同時，加快推進農業(yè)銀行股份制改革，進一步強化為“三農”服務的市場定位，更好地服務于“三農”和縣域經濟。
此外，還要加快落實改革的配套措施，包括逐步均衡內外資商業(yè)銀行的稅負，加快建立存款保險制度，加快社會信用體系建設等，以更好地全面深化金融企業(yè)改革。
（二）全面推進農村金融改革，加快完善農村金融體系
針對農村金融需求的特點，加快構建多層次農村金融機構體系，建立完善的農村金融市場體系，建立健全業(yè)務品種較為豐富的金融產品體系，完善農村金融監(jiān)管體系。一是繼續(xù)深化農村信用社改革，進一步明晰產權關系，完善法人治理結構，規(guī)范農村信用社的聯(lián)社管理體制，把農村信用社辦成面向鄉(xiāng)村、面向農民的社區(qū)性金融機構。二是抓緊對農業(yè)銀行實施股份制改革，明確農業(yè)銀行服務“三農”的基本方向和市場定位，充分發(fā)揮農業(yè)銀行在縣域的資金、網(wǎng)絡和專業(yè)等方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢。三是完善農業(yè)發(fā)展銀行的功能定位與運作機制，支持和促進其加快內部改革，適當拓寬業(yè)務范圍，改進服務，按商業(yè)原則辦理開發(fā)性業(yè)務，提高效益。四是加快建立郵政儲蓄銀行，繼續(xù)發(fā)揮郵政儲蓄在農村地區(qū)提供儲蓄、匯兌和支付結算等基礎金融服務功能，鼓勵和促進郵政儲蓄機構采取多種措施擴大資金在農村的商業(yè)化自主運用。五是大力發(fā)展農業(yè)保險、農產品期貨市場和定單農業(yè)等其他農村金融服務，發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)、風險轉移和信用支持功能。六是鼓勵多種形式的農村金融組織創(chuàng)新，推動小額信貸組織發(fā)展，規(guī)范和引導民間借貸。七是加快建立存款保險制度，完善農村存款類金融機構的市場退出機制，建立健全符合市場經濟規(guī)則的金融安全網(wǎng)。
（三）進一步加強和改善金融宏觀調控，增強金融宏觀調控的預見性、科學性和有效性
繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策。一是協(xié)調運用多種貨幣政策工具，加強流動性管理，合理控制貨幣信貸增長，優(yōu)化信貸結構，為經濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造平穩(wěn)的金融環(huán)境。二是進一步推進利率市場化改革，建立健全由市場供求決定、中央銀行通過運用貨幣政策工具調控的利率形成機制，推動金融調控逐步從數(shù)量型調控模式為主向價格型調控模式為主轉變。三是繼續(xù)按照主動性、可控性和漸進性原則，進一步發(fā)揮市場供求在人民幣匯率形成機制中的基礎性作用，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，逐步增強匯率彈性，引導企業(yè)適應匯率變化。同時，改進外匯管理，推進貿易投資便利化，推動“走出去”戰(zhàn)略實施。四是引導商業(yè)銀行貫徹金融宏觀調控和國家產業(yè)政策要求，保持信貸合理均衡投放，加強資本約束，樹立風險防范觀念，提高信貸質量，優(yōu)化信貸結構，實現(xiàn)穩(wěn)健經營。同時，鼓勵商業(yè)銀行調整經營戰(zhàn)略，加快業(yè)務創(chuàng)新，拓展資產運用渠道，加大對農業(yè)、中小企業(yè)、消費和助學、就業(yè)等經濟薄弱環(huán)節(jié)的金融支持。五是加強財政、貨幣、貿易、產業(yè)、投資等宏觀經濟政策的協(xié)調配合，發(fā)揮政策協(xié)調配合的綜合效應，促進我國經濟的均衡發(fā)展。
（四）進一步加快金融市場發(fā)展，完善金融市場運行機制
加快金融市場發(fā)展，充分發(fā)揮金融市場的資源配置功能。一是大力發(fā)展資本市場，擴大直接融資規(guī)模和比重，加快發(fā)展債券市場，穩(wěn)步發(fā)展股票市場。二是繼續(xù)促進貨幣市場、資本市場和保險市場協(xié)調發(fā)展。三是通過金融創(chuàng)新不斷加大金融市場的廣度和深度，在防范風險的前提下，實施鼓勵金融創(chuàng)新的監(jiān)管政策，建立有利于金融創(chuàng)新的公平市場規(guī)則，積極培育促進金融創(chuàng)新的社會環(huán)境。
全國人大對金融工作十分關心，吳邦國委員長對金融改革作出了重要批示，全國人大有關領導和財經委多次聽取國務院有關部門關于金融工作的情況匯報，對推進國有商業(yè)銀行股份制改革、深化金融體制改革提出了許多很好的意見和建議，有力地支持了金融改革開放和發(fā)展。我們一定要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央正確領導下，自覺接受全國人大和全國人大常委會的監(jiān)督，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，求真務實，開拓創(chuàng)新，努力促進金融事業(yè)健康發(fā)展。
