發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2003年09月01日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2003年09月01日
效力級別國務院規(guī)范性文件
（二00三年九月一日）
按照國務院的統(tǒng)一部署，由監(jiān)察部、審計署、建設部和國土資源部的7位同志組成的督查組，從2003年8月23日至31日，先后對惠州、佛山和廣州3市及其所轄的7個縣（市、區(qū)）以及所屬的14個不同類型的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的土地市場秩序治理整頓工作進行了督查。
督查組通過聽取情況介紹、實地踏勘現(xiàn)場、召開座談會和查閱檔案資料等形式，對廣東省土地市場秩序治理整頓的基本情況，特別是國務院進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議精神的貫徹落實情況、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的清查情況、經(jīng)營性土地招拍掛出讓制度的落實情況以及政府和管理部門對執(zhí)法不嚴的自查自糾情況等，有了一個比較全面的了解，圓滿地完成了督查任務。
總體來看，從今年初國土資源部召開進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，特別是7月31日國務院召開進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議以來，廣東全省土地市場秩序治理整頓的力度明顯加大，治理整頓工作取得了明顯進展，初步摸清了各類開發(fā)區(qū)的情況，在整合和規(guī)范開發(fā)區(qū)、消化盤整閑置土地、規(guī)范土地交易、完善制度等方面，采取了有效的整改措施，取得了階段性成果。主要體現(xiàn)在以下三方面：
一是，國務院召開進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議后，各級政府對土地市場秩序治理整頓工作的重視程度有了較大提高，并積極采取措施予以貫徹落實。7月31日國務院電視電話會議以后，省政府高度重視，立即召開了全省電視電話會議，黃華華省長親自對這項工作進行再動員和具體部署。同時，省政府還及時轉發(fā)了國務院辦公廳《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2003〕30號）和 《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號），明確提出了全面貫徹落實的具體意見。省國土資源廳黨組專門召開了黨組擴大會議，認真學習領會曾副總理、黃省長重要講話精神，總結分析了前一階段全省治理整頓工作情況，進一步明確了下一階段的工作重點和要求，并及時召開了全省進一步治理整頓土地市場秩序工作會議，進行具體部署。
二是，各類開發(fā)區(qū)清查工作取得明顯進展，初步摸清了全省各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的基本情況，并按照國辦發(fā)70號文件的要求，對開發(fā)區(qū)建設和管理中存在的問題，提出了一些切實可行的整改措施。據(jù)了解，全省經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上人民政府及縣級以上各級政府的有關部門批準設立的各類開發(fā)區(qū)共有420個，其中，國家級開發(fā)區(qū)19個，省級開發(fā)區(qū)56個。規(guī)劃用地面積412萬畝（2748平方公里），實際開發(fā)用地面積135萬畝（902平方公里）。在開展清查工作的同時，針對清查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出了相應的整改措施。對清查中發(fā)現(xiàn)的名存實亡或?qū)σ?guī)模小、層次低、效益差和違規(guī)設立的開發(fā)區(qū)予以撤銷；打破地域界線，合理歸并整合現(xiàn)有開發(fā)區(qū)，增強集聚效應，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和空間布局；對有的園區(qū)用地過程中存在的未批先用、越權批地等行為進行了及時糾正，如省政府已主動糾正了違規(guī)審批廣州大學城用地的做法、撤銷了有關征地批文，并要求舉一反三，吸取教訓，依法重新報請國務院審批。廣州、佛山、惠州等地積極采取有效措施規(guī)范開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的發(fā)展，省國土資源廳發(fā)出了《關于進一步加強園區(qū)用地管理的通知》，規(guī)范和強化管理工作。
三是，土地市場制度建設不斷完善，為進一步促進招拍掛出讓制度的全面落實創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。1998年，廣東在全國率先制定了土地招標拍賣辦法，同時頒布實施了 《廣東省地價管理規(guī)定》，并定期更新調(diào)整。1999年，省政府下發(fā)了《關于建立和完善有形土地市場的通知》，2000年出臺了 《廣東省土地使用權交易市場管理規(guī)定》（粵府令79號）。今年以來，為加強房地產(chǎn)用地的管理和房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，省政府又先后下發(fā)了《關于加強房地產(chǎn)市場管理的通知》、《關于加快建立和完善土地儲備制度的通知》、《關于試行農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的通知》等規(guī)范性文件，進一步促進了土地市場的建設。
廣東省，尤其是珠江三角洲地區(qū)開發(fā)區(qū)建設起步早、發(fā)展快，對引進外資、實現(xiàn)資源共享、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、推進城鎮(zhèn)化、安置勞動力就業(yè)等方面起到的輻射、示范和帶動作用，是十分明顯、不容懷疑的，但由于發(fā)展迅速、面廣量大，又缺乏經(jīng)驗，開發(fā)區(qū)建設和管理工作中所暴露出來的問題也比較突出，情況比較復雜。在這么短的時間內(nèi)，清理整頓工作能取得上述階段性成果，很不容易，這與省政府重視、全省各級國土資源管理部門卓有成效的工作以及各有關部門的密切配合是分不開的，這一點應該給予充分的肯定。
當然，在看到工作進展和成效的同時，我們也不能回避問題。從這次督查中反映的情況看，主要存在以下三方面的問題：一是，各級政府對清理整頓土地市場秩序工作重要性的認識有待進一步提高，組織保障力度有待進一步加大。從督查情況看，各地土地市場秩序治理整頓工作大多仍然是由國土資源部門的領導掛帥，協(xié)調(diào)各部門難度很大。國土資源違法的主體除相對人外，還常常是一些地方政府、部門和領導。土地市場秩序治理整頓工作單靠國土資源部門抓落實，困難是很大的；二是，各類開發(fā)區(qū)的清理工作有待進一步深化，開發(fā)區(qū)設立審批、建設和管理工作亟待規(guī)范。全省大部分的開發(fā)區(qū)由市級以下人民政府批準，有的甚至未經(jīng)批準；有的開發(fā)區(qū)用地確實存在著圈而不建、征而不用、開而不發(fā)的現(xiàn)象；有的開發(fā)區(qū)仍然存在下放土地管理和規(guī)劃管理權的問題，如今年5月修訂的 《廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)條例》，規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會行使市一級管理權限，仍然存在下放土地管理和規(guī)劃管理權；三是，各級政府對建設用地供應和土地市場的宏觀調(diào)控能力有待加強。廣東由于存在大量閑置土地，在一定程度上影響了招標拍賣掛牌出讓制度的推行，削弱了市場配置土地資源基礎性作用的有效發(fā)揮。個別地方存在借集體建設用地使用權流轉機會，將成片集體所有的農(nóng)用地轉為建設用地后非法入市，影響土地市場健康發(fā)展。
結合督查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，就進一步貫徹落實國務院兩次電視電話會議和兩個《通知》的有關精神，切實做好土地市場秩序的治理整頓工作，提出四點建議，供參考。
第一，提高思想認識，切實把各級政府領導的思想認識真正統(tǒng)一到中央的決策上來。
土地問題事關社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，事關社會的長期穩(wěn)定，事關廣大人民群眾特別是廣大農(nóng)民的根本利益。土地資源的保護和合理利用是強國富民安天下的大事，黨中央、國務院歷來對此高度重視。自去年年底以來，黨中央、國務院對土地市場秩序治理整頓工作的部署力度不斷加大，今年2月初，國土資源部按照國務院的要求召開了電視電話會議，部署全國范圍的土地市場秩序治理整頓工作；7月，國務院辦公廳發(fā)出《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》和 《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》，并再次召開電視電話會議，部署落實治理整頓工作，溫家寶總理專門批示，曾培炎副總理到會講話。黨中央、國務院再次部署清理整頓土地市場，是在全面分析上半年全國經(jīng)濟運行形勢后作出的重大決策：一是，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，土地和金融日益成為國家經(jīng)濟運行調(diào)控的重要手段，當前，經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的盲目擴張、低水平重復建設等問題，與土地問題密切相關；二是，全面建設小康社會，必須正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境保護的關系，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力；三是，建設社會主義政治文明，實施依法治國方略，全面落實依法行政，對規(guī)范土地市場提出了更高要求。同時，規(guī)范土地市場也是加強黨風廉政建設、從源頭上控制腐敗行為的一個重要措施；四是，土地問題與廣大人民群眾的利益密切相關，從全國來看，當前盲目擴大建設用地規(guī)模、園區(qū)大量圈占土地、土地征用中侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響社會穩(wěn)定，有損黨和政府形象。應當說，黨中央、國務院這一重大決策，充分體現(xiàn)了“三個代表”重要思想，堅持執(zhí)政為民的要求。黨中央、國務院這一重大決策，正是為了創(chuàng)造規(guī)范良好的市場環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。清理整頓各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)用地，是為了撤掉違法違規(guī)、盲目亂設的低效的開發(fā)區(qū)，通過清理、整合，更好地支持依法批準、符合規(guī)劃、有發(fā)展?jié)摿Φ拈_發(fā)區(qū)，促進開發(fā)區(qū)土地的集約利用。我們各級領導干部一定要站在這樣的高度，進一步提高認識，切實把土地問題放在國民經(jīng)濟發(fā)展全局當中來考慮，把保護和合理利用土地資源，作為調(diào)控經(jīng)濟宏觀運行、維護社會長期穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和保障人民根本利益的重要手段來抓，樹立正確的資源保護觀和經(jīng)濟發(fā)展觀。
廣東的經(jīng)濟社會發(fā)展自改革開放以來取得了長足的進展，走在全國的前例，同樣地，土地管理、土地市場建設方面也為全國提供過不少寶貴的經(jīng)驗。但是，這期間，我們也走過不少彎路，特別是在土地供應失控的問題上是有過慘痛的教訓的，90年代初一些地方的“圈地”熱，不僅浪費大量土地資源，而且積壓大量資金，嚴重影響經(jīng)濟的健康運行，同時引發(fā)大量社會矛盾。廣東近年來認真總結經(jīng)驗教訓，比較注重解決這一問題。但是，從這次督查情況看，上輪“圈地”熱遺留的問題還沒有完全解決，而新的盲目擴張意識在一些地方又有抬頭之勢，有的同志片面認為 “廣東應當多占一些地，耕地可以到中西部去補”，單純追求數(shù)量上增長，在招商引資上急于求成，在用地上盲目擴張，熱衷于鋪攤子。對此，必須引起高度重視。實際上，對于廣東，特別是珠江三角洲地區(qū)，即使不考慮糧食問題，還得考慮生態(tài)環(huán)境問題、考慮長遠發(fā)展空間問題。如果現(xiàn)在再犯90年代初的錯誤，不僅會引發(fā)經(jīng)濟和社會問題，更重要的可能帶來重大的生態(tài)危機。我們各級領導干部必須進一步提高認識，把思想認識真正統(tǒng)一到中央的重大決策上來，嚴格按照家寶總理提出的放眼長遠的要求，切實貫徹保護土地的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，走新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和資源、生態(tài)保護的雙贏，樹立正確的發(fā)展觀，找到經(jīng)濟發(fā)展、保護資源和保護群眾利益的結合點。在土地管理和土地市場建設上，真正實現(xiàn)從“先發(fā)展，再規(guī)范”向“以規(guī)范求發(fā)展”的轉變，不斷加強土地管理工作。希望廣東不斷開拓進取，創(chuàng)造新經(jīng)驗，為全國做出新貢獻。
第二，加大工作力度，嚴格按照國務院的要求做好各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。
一是，要進一步加大對各類開發(fā)區(qū)的清理力度。前一階段的清查工作是有成效的，基本摸清了開發(fā)區(qū)的底數(shù)，但同時應該指出，目前所掌握的開發(fā)區(qū)情況還不夠全面、深入，建議嚴格按照國辦發(fā)70號文件的要求，在前一階段工作的基礎上，分類、分項再進行一次全面的梳理和復查，確保全面正確掌握各類開發(fā)區(qū)的情況。
二是，要嚴格按照國辦發(fā)70號文件的要求，加大對各類開發(fā)區(qū)的整改力度，做到有整改方案、有工作計劃、有政策措施、有保障機制。同時，進一步加強省對市、縣土地市場秩序整頓工作的督促檢查，對清查出來的問題要按時間、類型進行梳理，分別提出處理意見。對部分開發(fā)區(qū)用地未批先用問題，建議按照有關規(guī)定進行妥善處理，要在嚴肅查處的基礎上完善用地手續(xù)；對有的開發(fā)區(qū)用地突破土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的問題，建議按照有關規(guī)定，該核減的核減，該撤銷的撤銷，確有必要保留的，必須嚴格按照法定程序調(diào)整規(guī)劃，切實維護規(guī)劃的權威，各類開發(fā)區(qū)用地都應納入城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)一管理，開發(fā)區(qū)的選址必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃的要求；對有的開發(fā)區(qū)存在的規(guī)劃和土地管理權下放的問題，建議按照規(guī)定堅決予以收回；要加強開發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接管理；對有的開發(fā)區(qū)低價出讓土地的問題，建議進一步加強地價的管理，避免開發(fā)區(qū)建設用地供應中的惡性競價，造成土地資產(chǎn)的流失。同時，建議對開發(fā)區(qū)建設管理中各項優(yōu)惠政策進行一次全面的清理和整改，糾正開發(fā)區(qū)建設中的違規(guī)優(yōu)惠政策。要加大對重大、典型案件的查處力度，治理整頓過程中出現(xiàn)的問題一定要從嚴查處，該曝光的曝光，以警示、震懾違法行為。
三是，要盡快完善全省土地市場秩序整頓工作方案，提出整改意見，指導各地整改工作，于2003年年底前完成清理整頓工作，并向國務院作出書面匯報。
總之，要通過清理整頓，使各類開發(fā)區(qū)的數(shù)量規(guī)模得到有效控制，土地征用、土地供應、土地使用得到規(guī)范，集約用地的水平得到提高，促進園區(qū)建設規(guī)范發(fā)展，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
第三，注重調(diào)查研究，積極探索有利于土地市場健康發(fā)展的對策措施。
一是，積極探索有利于消化閑置土地的政策措施，為全面推進土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度提供良好的市場環(huán)境。由于存在大量閑置土地，嚴重影響了招標拍賣掛牌出讓制度的推行，導致一些地方“有場無市”，以招標、拍賣、掛牌方式出讓的土地比例低，削弱了市場配置土地資源的基礎性作用。建議各級政府借這次清理整頓的時機積極探索，采取有效措施，加強消化閑置土地的政策引導，本著實事求是的原則，依法妥善處理歷史遺留問題。從根本上解決大量閑置土地對土地市場沖擊的問題，為進一步推進招拍掛出讓制度的落實創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
二是，積極探索、研究制定開發(fā)區(qū)的整合措施。在進一步強化規(guī)劃對土地利用空間結構調(diào)整的同時，從研究利益分配機制上，探索整合園區(qū)的方法，充分利用土地、稅收等政策機制，有效引導開發(fā)區(qū)的集中歸并和整合，防止開發(fā)區(qū)零星分散、遍地開花狀況的進一步擴大，解決一些園區(qū)過小、過散的問題。同時，在征地使用制度改革、農(nóng)村集體建設用地使用權流轉試點中，要避免出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益和擅自將農(nóng)用地轉為建設用地行為的發(fā)生。
三是，加強對土地市場宏觀調(diào)控政策的研究。進一步健全房地產(chǎn)開發(fā)用地計劃供應制度，房地產(chǎn)開發(fā)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，嚴格控制占用耕地，不得下放土地的規(guī)劃和審批權限，特別是利用土地進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須納入政府統(tǒng)一供地渠道，嚴禁私下交易。廣東是閑置建設用地過多的地區(qū)，進一步加大政府宏觀調(diào)控力度，限制新的土地供應，避免造成新的閑置和浪費，意義尤為重要。
第四，加強組織領導，切實做好土地市場秩序治理整頓工作組織保障。
一是，政府要切實加強對治理整頓工作的領導，做好相關部門的協(xié)調(diào)和配合。要按照國務院電視電話會議和曾培炎副總理講話的要求，做到主要領導親自抓，分管領導主動抓，其他領導積極配合抓，進一步加大組織保障力度，使治理整頓土地市場秩序工作成為政府行為。
