發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2010年10月10日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國發(fā)〔2010〕31號
施行日期2010年10月10日
效力級別國務院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
經(jīng)過多年努力，特別是1998年以來，我國大江大河治理取得顯著成效，大江大河干流防洪減災體系基本形成，防御洪水能力明顯增強。但中小河流治理和山洪地質(zhì)災害防治工作滯后，今年入汛以來，我國大部地區(qū)先后出現(xiàn)大范圍強降雨，引發(fā)部分中小河流漫堤潰堤、一些中小水庫出險和局部山洪地質(zhì)災害，特別是甘肅舟曲發(fā)生特大山洪泥石流災害，充分暴露出防洪減災體系存在的薄弱環(huán)節(jié)。為保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護經(jīng)濟社會發(fā)展大局，現(xiàn)就進一步加大中小河流治理和中小水庫除險加固、山洪地質(zhì)災害防治、易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理力度等問題提出以下意見：
一、總體要求
（一） 總體要求。深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本、科學防治、依法防治、防治結(jié)合、以防為主的方針，按照總體規(guī)劃、分步實施、突出重點、落實責任的原則，在繼續(xù)加快大江大河治理的同時，以防洪薄弱地區(qū)和山洪地質(zhì)災害易發(fā)地區(qū)為重點，以中小河流治理和中小水庫除險加固、山洪地質(zhì)災害防治、易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理為核心內(nèi)容，以工程措施和非工程措施為主要手段，以地方人民政府為實施主體，中央部門加大指導協(xié)調(diào)和資金支持力度，力爭用5年時間，使防洪減災體系薄弱環(huán)節(jié)的突出問題得到基本解決，防御洪澇和山洪地質(zhì)災害的能力顯著增強，易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，防災減災長效機制更加完善。
二、加快中小河流治理和中小水庫除險加固
（二） 加大堤防建設和河道整治力度。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、干支流、區(qū)域和流域的關系，優(yōu)先治理洪澇災害易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的河流及河段。力爭用5年時間，基本完成流域面積200平方公里以上有防洪任務的重點中小河流（包括大江大河支流、獨流入海河流和內(nèi)陸河流）治理，使治理河段基本達到國家確定的防洪標準。要按照流域防洪規(guī)劃和有關規(guī)程規(guī)范，合理確定中小河流的防洪標準、治理范圍和建設規(guī)模。針對中小河流的不同情況，科學設防、因勢利導，因地制宜地采取加高加固和新建堤防、河道疏浚、河勢控制、護岸護坡等措施，有計劃、有步驟地推進工程建設。要尊重自然規(guī)律，在保障防洪安全的前提下，兼顧水資源綜合利用和生態(tài)需要，盡量保持河道自然形態(tài)，促進人水和諧。
（三） 加快中小水庫除險加固。繼續(xù)鞏固大中型水庫除險加固成果，加快小型水庫除險加固，消除水庫安全隱患，恢復防洪庫容，增強水資源調(diào)控能力。到2012年底前，完成?。?）型水庫除險加固任務；到2013年底前，基本完成壩高 10米以上且?guī)烊?0萬立方米以上的?。?）型水庫除險加固任務；到2015年底前，基本完成其余?。?）型水庫除險加固任務。對于未納入全國病險水庫除險加固專項規(guī)劃和近年來新出現(xiàn)的大中型病險水庫，加快推進除險加固工作。要嚴格按照有關規(guī)定確認病險水庫和明確除險加固標準，加快前期工作，盡快開工建設。對于老化失修嚴重、存在重大安全隱患、影響防洪安全的大中型病險水閘，也要在安全鑒定、完善規(guī)劃的基礎上，統(tǒng)籌安排除險加固。對部分或基本喪失功能且除險加固技術(shù)不可行、經(jīng)濟不合理的水庫和水閘，可按規(guī)定降低等級或報廢。
（四） 加強洞庭湖、鄱陽湖重點圩垸整治。力爭用5年時間，按照相關規(guī)劃基本完成洞庭湖、鄱陽湖重點蓄滯洪區(qū)圍堤加固和安全建設，合理安排居民遷建，建成較為完備的防洪工程體系和有效的生命財產(chǎn)安全保障體系，實現(xiàn)“中小洪水不受災、大洪水少受災、特大洪水有計劃分洪”的目標。其他大江大河的蓄滯洪區(qū)也要按照規(guī)劃加快建設。
（五） 完善防洪非工程措施。氣象部門要在洪水易發(fā)地區(qū)，加密布設局地天氣雷達站和自動氣象站，完善暴雨實時監(jiān)測預報預警及信息發(fā)布系統(tǒng)。水利部門要加強水文測站基礎設施建設，密切監(jiān)控河流汛情，提高水文監(jiān)測和預報精度；完善中小水庫防汛報警通信系統(tǒng)，優(yōu)化水庫調(diào)度運用方案，制定中小河流、中小水庫防洪預案。加強國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設，盡快完成一期工程竣工驗收，啟動二期工程建設。建立洪水風險管理制度，防治與利用相結(jié)合，提高洪水資源化水平。
三、提高山洪地質(zhì)災害防治能力
（六） 深入開展災害調(diào)查評價。力爭用5年時間，完成山洪地質(zhì)災害重點防治區(qū)災害調(diào)查任務，全面查清山洪、泥石流、滑坡、崩塌等災害隱患點的基本情況，評價和預測災害隱患點發(fā)展趨勢，劃定災害危險等級，編制山洪地質(zhì)災害風險圖。嚴格執(zhí)行地質(zhì)災害危險性評估制度，提出綜合防治方案，做好相關應急預案，強化臨災避險和應急處置。在受山洪地質(zhì)災害威脅嚴重的村鎮(zhèn)，開展災害隱患排查和勘查工作，查明泥石流溝、山洪溝和隱患坡體的地質(zhì)結(jié)構(gòu)，評價其危險性程度。在山洪地質(zhì)災害重點防治區(qū)每年開展汛前排查、汛中檢查和汛后核查，及時消除災害隱患。加強山洪地質(zhì)災害災情的統(tǒng)計、核查、評估和發(fā)布工作。
（七） 抓緊完善專群結(jié)合的監(jiān)測預警體系。力爭用3年時間，按照“政府統(tǒng)一領導、部門各負其責、社會廣泛參與”的原則，在有山洪地質(zhì)災害防治任務的縣（市、區(qū)）基本建成監(jiān)測預警系統(tǒng)和群測群防體系，做到排查巡查到位、預報預警及時、轉(zhuǎn)移避險有效。盡快建立氣象、水利、國土資源等部門聯(lián)合的監(jiān)測預警信息共享平臺和短時臨近預警應急聯(lián)動機制，切實提高監(jiān)測預警水平和應急處置能力。氣象部門要配備必要的移動雷達，消除雨量監(jiān)測盲區(qū)，增強獲取高時空分辨率降水觀測信息的能力；水利部門要加強山洪水文分析，及時提供防災信息；國土資源部門要在災害隱患點加密布設監(jiān)測設備，組織開展在專業(yè)人員指導下的群測群防監(jiān)測。地方各級人民政府要組織有關部門建立雨情、水情、災情會商制度和臨災預警信息發(fā)布制度，健全城鄉(xiāng)災害信息發(fā)布網(wǎng)絡，做到及時有效、不留死角。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村群測群防監(jiān)測員、災害信息員的作用并給予必要補助。要把山洪地質(zhì)災害防治知識納入國民教育體系，加強宣傳教育和應急演練，強化干部群眾避災減災意識，全面提高自防自救和互救能力。
（八） 加快實施搬遷避讓和重點治理。力爭用5年時間，按照政府引導與群眾自愿相結(jié)合、集中安置與分散安置相結(jié)合、就近安置與外遷安置相結(jié)合以及解決好長遠生計的原則，優(yōu)先對危害程度高、治理難度大的山洪地質(zhì)災害隱患點實施居民搬遷，使搬遷避讓工作取得顯著成效。加大對搬遷避讓的投入力度，現(xiàn)有地質(zhì)災害防治、易地扶貧搬遷、新農(nóng)村建設等項目要向山洪地質(zhì)災害重點防治區(qū)傾斜。加大山洪地質(zhì)災害重點防治區(qū)災害隱患點的工程治理力度，重點對危害大、難以實施搬遷避讓的特大型災害隱患點實施治理，采取疏浚溝道、建設排洪渠等疏導措施和修建谷坊、攔沙壩等攔擋措施治理山洪泥石流溝，采取修建截排水溝、抗滑擋墻、抗滑樁以及削坡減載等措施治理滑坡。對其他地質(zhì)災害，也要統(tǒng)籌做好規(guī)劃和防治工作。
四、加強易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理
（九） 加大林草植被保護與恢復力度。用5年時間，在中小河流和山洪地質(zhì)災害易發(fā)地區(qū)完成營造林2200萬公頃、退牧還草1000萬公頃。要調(diào)整和完善現(xiàn)有生態(tài)建設專項規(guī)劃，把甘肅、四川、云南、貴州等山洪地質(zhì)災害易發(fā)地區(qū)作為重點。加快恢復和提高森林草地生態(tài)系統(tǒng)功能，增強其固土護坡、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)徑流的能力。繼續(xù)實施長江上游、黃河上中游天然林商品性禁伐，盡快啟動實施天然林資源保護二期工程。實施中幼林撫育和低質(zhì)低效林改造，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)。加快自然保護區(qū)基礎設施建設，維護生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。加快退牧還草工程進度，實施南方草地保護建設工程，通過天然草場禁牧休牧輪牧、補播改良、舍飼圈養(yǎng)、鼠害治理以及人工草場建設等措施，提高草地水土保持能力。在鞏固退耕還林成果的同時，新增退耕還林任務要有重點地安排在江河源頭、湖庫周圍，25度以上陡坡耕地要逐步實現(xiàn)退耕還林。
（十） 推進水土流失綜合防治。用5年時間，在中小河流和山洪地質(zhì)災害易發(fā)地區(qū)完成水土流失治理面積600萬公頃。進一步加強坡改梯、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大封禁保護和生態(tài)修復力度。以小流域為單元，山、水、田、林、路、村統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理，在坡面建設梯田，配套水系工程和水土保持措施，降低土壤侵蝕強度；在有條件的溝道建設淤地壩、攔沙壩等工程，蓄洪排清，攔沙淤地，減少進入江河湖庫的泥沙。抓緊制定全國坡耕地水土流失綜合治理規(guī)劃，在試點的基礎上，加大投入力度，全面加快建設步伐。
（十一） 強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。在江河源頭和生態(tài)脆弱區(qū)，禁止或嚴格限制資源開發(fā)和建設活動。嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度，依法加強對礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)和重大工程項目建設活動的環(huán)境監(jiān)管，從源頭防治生態(tài)破壞和污染。按照“誰建設誰負責、誰破壞誰治理”的原則，進一步明確和落實責任主體，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任制。企業(yè)要對礦區(qū)廢棄地和尾礦壩進行整理，恢復林草植被，嚴防次生災害。依法嚴厲打擊亂砍濫伐林木、毀林開墾、亂占林地、破壞濕地等違法行為。禁止侵占河道、圍湖造地、非法采砂等影響行洪的行為。加強基本草原保護，嚴禁隨意開墾、亂采濫挖、非法征占用草原。環(huán)境保護部門要加強易災地區(qū)的生態(tài)環(huán)境功能評估工作。
五、切實加強組織領導
（十二） 堅持規(guī)劃先行。發(fā)展改革委要會同財政、水利、國土資源、林業(yè)、氣象等部門，抓緊編制《全國中小河流治理和中小水庫除險加固、山洪地質(zhì)災害防治、易災地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理總體規(guī)劃》，報國務院審批?？傮w規(guī)劃要與“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和現(xiàn)有相關專項規(guī)劃相銜接，強化各項治理措施的綜合配套，統(tǒng)籌現(xiàn)有政策和資金，形成合力，有序推進各項治理工作。各?。▍^(qū)、市）要制定實施方案，把各項工作落到實處。
（十三） 加大投入力度。要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，采取有力措施，進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和預算內(nèi)投資結(jié)構(gòu)，增加總量、突出重點、科學安排，切實加大政府投入力度。要多渠道籌集建設資金，鼓勵和吸引各類社會資金參與建設，加快建立森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償機制，采取以獎代補、以工代賑等方式引導農(nóng)村集體和農(nóng)民投資投勞。要提高投資效率和效益，保障各項重點建設任務的順利實施。
（十四） 加強能力建設。要進一步加強機構(gòu)、隊伍和人才建設，健全災害防治綜合管理體系，重點完善和充實縣級以下基層防災減災體系。加強山洪地質(zhì)災害成因、防治及洪水管理的科學技術(shù)研究，完善相關標準體系，積極推廣新技術(shù)、新方法，全面提升災害調(diào)查、監(jiān)測、預警預報和治理能力。健全防災減災法律法規(guī)，依法加強社會管理，嚴格落實各項強制避險措施。要對城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、遷建選址、居民建房等進行災害風險評估，避開災害風險區(qū)和隱患點。規(guī)范高風險區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)活動，控制區(qū)內(nèi)人口增長和發(fā)展規(guī)模，避免城鎮(zhèn)盲目擴張和過度開發(fā)。進一步發(fā)揮保險機制的減災作用。
（十五） 強化監(jiān)督管理。要認真做好項目前期工作，強化建設管理，嚴格資金投向，加強對資金分配撥付使用全過程的監(jiān)督檢查，確保工程進度和質(zhì)量。發(fā)展改革、水利、國土資源、環(huán)境保護等部門要按照依法依規(guī)、突出重點、急事急辦、特事特辦的原則，提高項目審批和審核、建設用地預審和環(huán)境影響評價等工作效率。進一步深化工程管理體制改革，落實管護責任和運行管理維護經(jīng)費，加強日常維修養(yǎng)護，確保工程良性、安全運行。對已完成除險加固并消除險情的水庫和堤防，因管理不善、維修養(yǎng)護不到位，再次成為病險水庫和病險堤防的，將嚴肅追究有關單位及人員的責任。
（十六） 明確職責分工。各地區(qū)、各有關部門要高度重視，落實責任，加大力度，完善機制，確保工作順利推進。各?。▍^(qū)、市）人民政府要負總責，建立健全目標責任制、績效考核制和問責制，切實突出這項工作在干部考核中的比重，把責任層層落實到基層、單位和個人。國務院有關部門要強化協(xié)調(diào)配合，加強指導、監(jiān)督并做好相關工作。發(fā)展改革委負責綜合協(xié)調(diào)，民政部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、氣象局等部門按照職責分工，做好各自領域項目的建設和管理。
