發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2012年04月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年04月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
－－2012年4月25日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議上
公安部副部長 楊煥寧
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況，請予審議。
一、 基本情況
隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，來華外國人數(shù)量持續(xù)較快增長，入境目的和身份日益多樣，在華活動更加廣泛復(fù)雜，流動性增強。
從入出境情況看，1980年外國人入出境146萬人次，其中入境74萬人次。2000年外國人入出境2026萬人次，其中入境1016萬人次。2011年外國人入出境5412萬人次，其中入境2711萬人次。2000年以來，外國人入境人數(shù)以年均10％左右的速度遞增。
從居留情況看，1980年在華常住外國人（居住半年以上）近2萬人，2000年15萬余人， 2011年近60萬人，主要為三資企業(yè)工作人員、留學(xué)生、教師、外企駐華機構(gòu)代表及家屬，親屬團聚人員。截至2011年底，持有《外國人永久居留證》的外國人4752人，其中外籍高層次人才及家屬1735人、親屬團聚人員3017人。
從就業(yè)情況看，2000年，在華就業(yè)外國人約7.4萬人。截至2011年底，在華就業(yè)外國人約22萬人，約占在華常住外國人總數(shù)的37％，主要為三資企業(yè)工作人員、教師、外企駐華機構(gòu)代表。
從“三非”外國人情況看，外國人違反出入境管理法律法規(guī)的行為主要表現(xiàn)為非法入境、非法居留和非法就業(yè)（簡稱“三非”）。1995年，全國公安機關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國人首次突破1萬人次，此后逐年遞增，2007年后有所下降。2011年，全國公安機關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國人2萬余人次。
近年來，“三非”外國人中非法居留的絕大多數(shù)系因不了解我國法律規(guī)定而短期逾期滯留等情節(jié)輕微的人員，部分外國人在華惡意非法居留。非法入境的主要為毗鄰國家人員。非法就業(yè)的主要集中在外語教育、涉外演出、涉外家政、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，多以留學(xué)、訪問為由入境后非法就業(yè)。
二、 外國人服務(wù)管理工作情況
近年來，針對外國人服務(wù)管理工作新形勢，國務(wù)院各有關(guān)部門堅持服務(wù)與管理并重，依法行政，密切協(xié)作，不斷加強服務(wù)管理創(chuàng)新，努力構(gòu)建對外國人“入境、居留、出境”全過程動態(tài)服務(wù)管理體系，有效提升了外國人服務(wù)管理能力和水平，促進了我國改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，有力維護了國家安全和社會穩(wěn)定。
一是加強服務(wù)管理機制建設(shè)。2007年，公安部、外交部、教育部等17個部門共同建立了外國人管理工作部際協(xié)調(diào)機制，加強信息交流和協(xié)作配合。教育部、民政部、外交部等也分別牽頭建立了多部門參與的相關(guān)工作機制。2011年底，公安部、外交部等20個部門建立了境外來華人員服務(wù)管理工作機制，明確了各成員單位的職責(zé)和重點工作任務(wù)，加強了外國人服務(wù)管理工作協(xié)調(diào)配合。
二是加強外國人入出境服務(wù)管理。進一步深化引智引資戰(zhàn)略，實施了外籍高層次人才、投資者簽證便利政策和持居留許可外國人免辦簽證入境制度。增設(shè)口岸簽證點，增加口岸辦理團體旅游簽證職能。在上海、廣東，海南等地實施免簽證入境、過境政策，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和國家改革開放大局。全國出入境邊防檢查機關(guān)不斷提高邊檢服務(wù)水平，為廣大入出境人員提供文明、規(guī)范、高效、安全的通關(guān)服務(wù)。
三是加強外國人在華停居留服務(wù)管理。制定外國人永久居留制度（俗稱“綠卡”制度），擴大居留許可簽發(fā)對象，積極為引進的外籍高層次人才、外籍華人和親屬團聚人員提供在華居留便利。進一步完善外國人在華就業(yè)、留學(xué)、外國專家聘用以及外國企業(yè)在華設(shè)立常駐機構(gòu)等管理制度，逐步規(guī)范不同領(lǐng)域的涉外服務(wù)管理工作。按照屬地管轄原則，積極推進將在華外國人納入實有人口服務(wù)管理，加強住宿登記管理，開展法律宣傳、服務(wù)和走訪，提高動態(tài)服務(wù)管理能力。在外國人較為集中的城市開通110報警服務(wù)臺外語接警服務(wù)，為在華外國人提供便捷、高效的警務(wù)服務(wù)，嚴密防范、及時查處危害行為。
四是加強“三非”問題的綜合治理，按照“完善機制、依法管理、堵疏結(jié)合、綜合治理”的部署和要求，有關(guān)地區(qū)和部門采取了一系列綜合治理措施。加強邊境管控和查堵，嚴密防范毗鄰國家人員非法入境；完善邀請函制度，加強入境簽證審核把關(guān)；嚴格就業(yè)審批程序，加大監(jiān)察力度，嚴密防范和查處外國人在華非法就業(yè)行為；加強外國人實有人口管理和社會面管控，適時部署開展查處“三非”外國人專項工作，依法懲治外國人偷渡活動的組織者和運送者，不斷提高發(fā)現(xiàn)、查處“三非”外國人能力；加強法律宣傳，提供簽證便利，努力減少非惡意非法居留人員。
五是推進外國人管理信息系統(tǒng)建設(shè)。為改進外國人服務(wù)管理方式，提高工作效率，有關(guān)部門積極加強外國人服務(wù)管理信息化建設(shè)，先后建立了外國人入出境、留學(xué)、就業(yè)和外國企業(yè)駐華代表機構(gòu)審批、外國專家來華管理等信息管理系統(tǒng)。外交部、公安部通過信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，初步實現(xiàn)了部分駐外使領(lǐng)館的簽證信息和公安機關(guān)的簽證簽發(fā)信息共享。
三、 存在的主要問題
隨著我國對外開放不斷深入和外國人來華數(shù)量日益增長，外國人服務(wù)管理工作面臨許多新情況、新問題，特別是在管理措施、體制機制和法制建設(shè)等方面還存在一些困難和問題。
一是“三非”外國人管理難度較大。部分國家人員持簽證入境后非法居留、非法就業(yè)以及毗鄰國家人員非法入境問題相對突出，治理難度較大；公安機關(guān)對非法入境、非法居留的外國人沒有專門羈押、審查遣返場所，各地拘留所普遍存在羈押場所和外語干部不足等問題；部分國家非法入境、惡意非法居留人員被查獲后拒絕提供真實身份信息，有關(guān)國家駐華使領(lǐng)館核實人員身份時間長、效率低。
二是外國人服務(wù)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作有待加強。外國人服務(wù)管理涉及領(lǐng)域廣泛，服務(wù)管理職能分屬不同行政管理部門，在政策銜接、信息共享、協(xié)作配合等方面需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一些部門尚未建立外國人服務(wù)管理信息系統(tǒng)，已建立的尚未實現(xiàn)信息共享。外交部和公安部聯(lián)網(wǎng)的信息共享內(nèi)容需要進一步完善。
三是法律法規(guī)滯后。我國現(xiàn)行與在華外國人服務(wù)管理相關(guān)的涉外立法多出臺于上世紀八、九十年代，不能完全適應(yīng)當前外國人服務(wù)管理形勢。如 《中華人民共和國國籍法》1980年公布施行， 《中華人民共和國外國人入境出境管理法》1985年公布施行，外國人在華就業(yè)管理仍依據(jù)1996年原勞動部、公安部等部門聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，外國邊民婚姻登記管理仍依據(jù)民政部1995年發(fā)布的 《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》等，部分涉外管理領(lǐng)域法律法規(guī)不完善。
四、 有關(guān)工作考慮
外國人服務(wù)管理是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。加強外國人服務(wù)管理工作，應(yīng)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將擴大開放作為宏觀政策導(dǎo)向，建設(shè)優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境、旅游環(huán)境、就業(yè)環(huán)境和國際人才競爭環(huán)境，有效防范控制涉外不穩(wěn)定因素，更好地服務(wù)于改革開放和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
一是不斷完善統(tǒng)一、高效的服務(wù)管理機制。各有關(guān)部門切實履行本部門涉外服務(wù)管理工作職責(zé)，加強協(xié)作配合。進一步加強中央部門間和地方政府層面的工作協(xié)調(diào)，加強對外國人服務(wù)管理戰(zhàn)略性和宏觀性政策的研究制定，加強對各項工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升外國人服務(wù)管理政策的決策力和執(zhí)行力。進一步加強公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)、隊伍建設(shè)，完善管理體制，提高專業(yè)化和科學(xué)化管理水平。
二是建立涉外服務(wù)管理信息共享機制。積極推進有關(guān)部門信息化建設(shè)和應(yīng)用，研究建立以實現(xiàn)網(wǎng)上涉外業(yè)務(wù)協(xié)作、涉外信息數(shù)據(jù)共享等多項功能為目標的部門間涉外服務(wù)管理信息共享機制。目前，公安部正在建設(shè)部門間信息共享與服務(wù)平臺，擬以此為基礎(chǔ)，積極推進外國人服務(wù)管理部門間信息共享工作。
三是進一步加強“三非”外國人管理。完善簽證政策，加強邊境管控，深化外國人實有人口管理，有效防范、及時清理遣返非法入境和惡意非法居留外國人。按照便于監(jiān)管、便于核實、便于遣返的原則，在“三非”外國人問題突出、國際交通便利城市和有關(guān)邊境省區(qū)建立外國人遣返場所，有效解決對“三非”外國人羈押難和遣返難的問題。加強查處“三非”外國人專門隊伍建設(shè)，加大中央和地方經(jīng)費保障力度。
四是完善入出境和停居留制度。認真落實《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，積極配合國家引智引資戰(zhàn)略，建立人才簽證制度，為引進外籍高層次人才提供充分的入出境和停居留便利。進一步擴大我國“綠卡”簽發(fā)對象，研究擴大外國人免簽證入境和多次往返簽證政策適用范圍，提高我國吸引外資、國際人才以及旅游市場的競爭力。適當細化簽證和居留種類劃分，完善簽證和停居留分類管理。加強對外國人入境簽證審批統(tǒng)籌工作，有效銜接簽證簽發(fā)與外國人入境后停居留管理。
五是完善外國人就業(yè)管理制度。進一步細化外國人在華就業(yè)的范圍和標準，明確相關(guān)主管部門職能分工。制定外國人在華就業(yè)分類管理規(guī)定，加強引導(dǎo)和規(guī)范管理，根據(jù)國家需求和人力資源狀況，積極引進國家經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的人力資源、資金和技術(shù)。
六是推動涉外管理立法。專題開展涉外立法需求調(diào)研，根據(jù)外國人服務(wù)管理工作實際情況，區(qū)別輕重緩急，統(tǒng)籌規(guī)劃涉外立法，完善涉外部門規(guī)章。當前，重點推動《中華人民共和國出境入境管理法》立法進度，并完善相關(guān)配套法規(guī)。
做好外國人服務(wù)管理工作對維護國家主權(quán)、安全和社會秩序，促進國際交往和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。國務(wù)院有關(guān)部門將進一步加強和改進外國人服務(wù)管理工作，同時懇請全國人大常委會繼續(xù)給予更多的關(guān)心和支持。
