發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2008年12月24日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2008年12月24日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
--2008年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上
國家發(fā)展和改革委員會主任 張平
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》實(shí)施中期評估情況，請予審議。
一、 組織開展中期評估工作的基本情況
2006 年3月，十屆全國人大四次會議審議批準(zhǔn)“十一五”規(guī)劃《綱要》后，我們加強(qiáng)對實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析，2007年底提出了年度進(jìn)展情況報告。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)人大常委會監(jiān)督法有關(guān)要求，今年3月份以來，我們組織開展了對《綱要》實(shí)施情況的中期評估工作。
一是及時組織部署。為扎實(shí)有序開展評估工作，年初研究制定了工作方案，明確了評估對象、方法、組織分工及時間進(jìn)度安排，組織有關(guān)部門和各地區(qū)按分工對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估。
二是確定評估重點(diǎn)。為使中期評估成為進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的重要手段，將評估重點(diǎn)放在《綱要》確定的主要目標(biāo)和指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、重點(diǎn)領(lǐng)域任務(wù)進(jìn)展情況和存在的突出問題等方面，提出有針對性的對策建議，以增強(qiáng)對后兩年規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)作用。
三是開展第三方評估。為保證評估的客觀性，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，采取自我評估和外部評估相結(jié)合的方式，委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國情研究中心和世界銀行三家機(jī)構(gòu)，分別以各自的獨(dú)立視角開展了第三方評估。
四是廣泛聽取意見。為深入了解社會各界對《綱要》實(shí)施情況的看法，我們深入基層進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，向?qū)＜?、研究機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位開展了問卷調(diào)查，召開了有關(guān)方面的座談會，并向全國人大財經(jīng)委作了專題匯報，及時接受指導(dǎo)。評估報告稿形成后，還召開了國家規(guī)劃專家委員會會議，聽取咨詢意見。
在以上工作基礎(chǔ)上，研究提出了提交本次人大常委會會議審議的《〈中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要〉實(shí)施中期評估報告》。第三方評估報告、問卷調(diào)查報告的摘要等，一并提交本次會議，供各位委員審議時參考。
二、 《綱要》實(shí)施總體進(jìn)展情況
《綱要》實(shí)施兩年多來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，精心部署，周密安排，狠抓落實(shí)，我國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，改革開放深入推進(jìn)，人民生活不斷改善，綜合國力和國際影響力進(jìn)一步提升?！毒V要》實(shí)施總體進(jìn)展情況是好的。
從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況看，《綱要》確定的22個主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到了預(yù)期進(jìn)度要求。14個預(yù)期性指標(biāo)中，反映經(jīng)濟(jì)增長和改善民生的10個指標(biāo)完成情況達(dá)到或超過預(yù)期，反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的4個指標(biāo)中，除城鎮(zhèn)化率達(dá)到預(yù)期外，其余3個指標(biāo)完成情況低于預(yù)期。8個約束性指標(biāo)中，除森林覆蓋率指標(biāo)因缺乏年度數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確評估、節(jié)能減排2個指標(biāo)進(jìn)展相對滯后外，其余5個指標(biāo)均好于規(guī)劃要求。
--宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面。前兩年國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長11.8%，高于規(guī)劃預(yù)期，經(jīng)濟(jì)處于緊運(yùn)行狀態(tài)，資源環(huán)境壓力過大。國務(wù)院采取有力措施，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，今年前三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長9.9%，呈現(xiàn)比較平穩(wěn)和適度回調(diào)態(tài)勢。兩年半來，城鎮(zhèn)累計新增就業(yè)3028萬人，完成規(guī)劃目標(biāo)的67%；轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力2166萬人，完成規(guī)劃目標(biāo)的48%。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%的規(guī)劃目標(biāo)以內(nèi)。前兩年，居民消費(fèi)價格平均上漲3.1%，總體保持穩(wěn)定。但今年前4個月居民消費(fèi)價格同比上漲較快，隨后連續(xù)7個月漲幅回落，物價總水平出現(xiàn)波動性變化。前兩年貨物貿(mào)易順差分別達(dá)到1775億美元和2618億美元，國際收支仍不平衡。
--經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面。前兩年服務(wù)業(yè)就業(yè)比重提高了1個百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重與2005年持平，與五年累計分別提高4個百分點(diǎn)和3個百分點(diǎn)的規(guī)劃預(yù)期相比，進(jìn)展較慢。2007年研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高到1.49%，兩年提高了0.15個百分點(diǎn)，與五年提高0.66個百分點(diǎn)的規(guī)劃預(yù)期有一定差距。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施取得積極進(jìn)展，東中西部開始出現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動的局面。城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，2007年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.9%，兩年累計提高1.9個百分點(diǎn)，快于年均提高0.8個百分點(diǎn)的規(guī)劃預(yù)期。
--資源利用效率方面。兩年來，萬元工業(yè)增加值用水量下降16%，完成目標(biāo)的53%；農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高0.02，達(dá)到規(guī)劃預(yù)期要求；工業(yè)固體廢物綜合利用率提前實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；節(jié)能降耗目標(biāo)進(jìn)展滯后，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗累計下降5.38%，完成規(guī)劃目標(biāo)的26.9%。
--可持續(xù)發(fā)展方面。2007年末全國總?cè)丝?32129萬人，年均增長5.2‰，控制在年均增長小于8‰的目標(biāo)以內(nèi)；全國耕地面積1.217億公頃（18.26億畝），年均減少0.1%，控制在年均減少不超過0.3%的目標(biāo)之內(nèi)。但主要污染物排放總量減少目標(biāo)進(jìn)展相對滯后，2006年全國二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量分別比2005年增長1.57%和0.99%，2007年兩大主要污染物排放總量首次出現(xiàn)雙下降，分別比2006年下降4.7%和3.2%，兩年完成規(guī)劃目標(biāo)的32%和22%。
--基本公共服務(wù)方面。2007年國民平均受教育年限達(dá)到8.7年，比2005年提高0.2年，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的40%。截至今年6月底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達(dá)到2.1億人，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的73%；新型農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋全國全部有農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)），提前完成規(guī)劃目標(biāo)。
--城鄉(xiāng)居民收入方面。兩年來，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長11.3%，農(nóng)村居民人均純收入年均增長8.4%，均高于年均增長5%的規(guī)劃預(yù)期。
從重點(diǎn)領(lǐng)域任務(wù)完成情況看，《綱要》確定的重點(diǎn)領(lǐng)域各項(xiàng)改革發(fā)展任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，社會事業(yè)不斷進(jìn)步。主要體現(xiàn)在以下七個方面：
一是“三農(nóng)”工作得到加強(qiáng)。糧食綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高，糧食連年豐收，2007年總產(chǎn)量達(dá)到10032億斤，今年又有望創(chuàng)歷史最好水平。糧食優(yōu)質(zhì)化率進(jìn)一步提高，2007年四大糧食作物品種綜合優(yōu)質(zhì)率達(dá)到61.3%，比2005年提高9.7個百分點(diǎn)。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度進(jìn)一步加大，在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等涉農(nóng)稅費(fèi)，對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)大幅增加，“十一五”前三年預(yù)計中央財政用于“三農(nóng)”支出年均增長26%以上，總額已超過“十五”期間的總和。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療以及最低生活保障等方面的投入大幅增長。培養(yǎng)新型農(nóng)民取得較大進(jìn)展。農(nóng)村體制改革繼續(xù)深化，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。
二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，2007年產(chǎn)業(yè)規(guī)模和出口規(guī)模已居世界第二位。振興裝備制造業(yè)成效顯著，重大技術(shù)裝備自主化進(jìn)展加快，大型成套設(shè)備國際競爭力增強(qiáng)，2007年產(chǎn)業(yè)規(guī)模居世界第四位。能源工業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，石油天然氣工業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，可再生能源加快發(fā)展，原材料工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，信息化水平穩(wěn)步提高。交通運(yùn)輸、物流配送、金融保險、信息服務(wù)等發(fā)展加快，文化創(chuàng)意、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。北京、上海、廣州等大城市初步形成了以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
三是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。2007年中西部地區(qū)和東北地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值增速超過東部地區(qū)，地區(qū)間基本公共服務(wù)差距有所縮小。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)取得明顯成效，能源、重要礦產(chǎn)資源、農(nóng)副產(chǎn)品加工和旅游業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。東北地區(qū)國有企業(yè)改革改制和聯(lián)合重組進(jìn)程加快，外向型經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)比重上升，就業(yè)狀況改善，重大技術(shù)裝備國產(chǎn)化成效顯著，資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型積極推進(jìn)。中部地區(qū)作為全國重要糧食生產(chǎn)基地、能源和原材料基地、現(xiàn)代裝備制造和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，以及綜合交通運(yùn)輸樞紐的地位得到強(qiáng)化。長三角、珠三角、京津冀等東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)越來越受到各級政府的重視，國家主體功能區(qū)規(guī)劃已基本編制完成，省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作也在積極有序推進(jìn)。研究制定了一批促進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的政策文件和區(qū)域規(guī)劃。
四是節(jié)能減排扎實(shí)推進(jìn)。節(jié)能降耗工作力度加大。通過建立節(jié)能統(tǒng)計指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系，制定高耗能行業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，遏制“兩高”行業(yè)過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能。實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程，開展千家企業(yè)節(jié)能行動，嚴(yán)格節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。能耗降幅呈現(xiàn)逐年加大的良好勢頭，前兩年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗分別比上年降低1.79%和3.66%，今年上半年同比又下降2.88%。主要污染物減排取得重要進(jìn)展。以火電行業(yè)為重點(diǎn)大力削減二氧化硫排放，以城鎮(zhèn)及造紙行業(yè)污水處理為重點(diǎn)大力削減COD排放，兩項(xiàng)主要污染物排放量開始出現(xiàn)雙下降。同時，應(yīng)對氣候變化工作全面展開，能力不斷提高。
五是自主創(chuàng)新能力逐步增強(qiáng)。《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的16個重大專項(xiàng)進(jìn)入全面實(shí)施階段，配套出臺了一系列政策措施和實(shí)施細(xì)則?？萍纪度肟焖僭鲩L，前兩年全國研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出分別增長18.7%和23.5%。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位進(jìn)一步增強(qiáng)，近四分之一大中型企業(yè)建立了研發(fā)機(jī)構(gòu)，企業(yè)研發(fā)投入占全國研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出的56.9%，國內(nèi)發(fā)明專利申請有48.3%來自企業(yè)。科技支撐體系建設(shè)積極推進(jìn)，依托行業(yè)骨干企業(yè)新建了一批國家工程研究中心和國家工程實(shí)驗(yàn)室，支持了一批國家級企業(yè)技術(shù)中心，加強(qiáng)創(chuàng)新平臺建設(shè)。國家確定的12項(xiàng)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按計劃順利推進(jìn)，知識創(chuàng)新工程穩(wěn)步實(shí)施，前沿技術(shù)領(lǐng)域突破一批核心技術(shù)，取得“嫦娥”探月和神舟七號載人航天飛行等重大科技成果。
六是改革開放不斷推進(jìn)。行政管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。行政審批事項(xiàng)繼續(xù)減少，規(guī)范完善了投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制和備案制。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革繼續(xù)深化。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度開始試行。郵政體制實(shí)現(xiàn)政企分開，電信行業(yè)重組和鐵路投融資體制改革正在推進(jìn)。推行了“省直管縣”財政管理體制改革試點(diǎn)和“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革。全面實(shí)施了新的 企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅。增值稅轉(zhuǎn)型在試點(diǎn)基礎(chǔ)上將向全國推開。中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革和國家開發(fā)銀行商業(yè)化改革取得重要進(jìn)展。社會管理體制建設(shè)得到加強(qiáng)。重大災(zāi)害和公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體制初步建立，社會救助體系基本形成。綜合配套改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。
開放型經(jīng)濟(jì)水平繼續(xù)提高。“兩高一資”和低附加值產(chǎn)品出口過快增長趨勢得到有效控制。外資利用質(zhì)量和水平進(jìn)一步提高，利用外資方式更加多樣化，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和中西部地區(qū)利用外資規(guī)模迅速增長。境外投資保持較快增長，領(lǐng)域不斷拓展，與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合更加緊密。
七是民生改善取得新進(jìn)展。全國就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)和職業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化政府引導(dǎo)，健全市場調(diào)節(jié)機(jī)制，支持勞動者自主擇業(yè)，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，就業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)改善，就業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入較快增長，生活質(zhì)量普遍提高。義務(wù)教育保障水平繼續(xù)提高，地區(qū)間義務(wù)教育普及程度差距明顯縮小，全國范圍內(nèi)全面實(shí)施了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系不斷完善，財政性教育經(jīng)費(fèi)快速增長，2007年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)3.32%，比2005年提高了0.5個百分點(diǎn)。公共文化建設(shè)不斷加強(qiáng)，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系不斷完善。社會保障面持續(xù)擴(kuò)大，今年6月底，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險參保人數(shù)分別達(dá)到2.1億人、2.5億人、1.2億人、1.3億人和8450萬人。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革繼續(xù)深化，已形成改革方案并廣泛征求了社會意見。
三、 《綱要》實(shí)施面臨的主要問題和新挑戰(zhàn)
《綱要》實(shí)施也面臨一些不容忽視的矛盾和問題，特別是國際金融危機(jī)的擴(kuò)散和蔓延，對后兩年規(guī)劃實(shí)施形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
突出的問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：
一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出。從需求結(jié)構(gòu)看，內(nèi)需與外需、投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟(jì)增長過于依賴投資和出口拉動的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。2007年投資率仍高達(dá)42%以上，消費(fèi)率進(jìn)一步降至48.8%，外貿(mào)依存度高達(dá)66%以上。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，工業(yè)增速過高，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)增長主要依賴工業(yè)帶動的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。近兩年，工業(yè)增速都在13%左右，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由2005年的42.2%提高到2007年的43%，其中，重化工業(yè)占工業(yè)增加值的比重由69%提高到70.6%。服務(wù)業(yè)增加值比重和服務(wù)業(yè)就業(yè)比重均未達(dá)到預(yù)期要求。從要素投入結(jié)構(gòu)看，科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新等對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不夠，經(jīng)濟(jì)增長主要依賴物質(zhì)資源和簡單勞動投入帶動的局面沒有根本扭轉(zhuǎn)。
二是資源環(huán)境壓力不斷加大。隨著經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大，能源、淡水、土地、礦產(chǎn)等戰(zhàn)略性資源不足的矛盾越來越尖銳，長期形成的高投入、高污染、低產(chǎn)出、低效益的狀況仍未根本改變，帶來水質(zhì)、大氣、土壤等污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題突出。由于高耗能、高排放行業(yè)增長較快，節(jié)能準(zhǔn)入和落后產(chǎn)能退出機(jī)制尚未完全建立，降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢更加嚴(yán)峻，完成節(jié)能減排任務(wù)相當(dāng)艱巨。
三是重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革還不到位。改革處于攻堅階段，一些深層次體制機(jī)制問題還未得到根本解決。主要是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，公共服務(wù)和社會管理比較薄弱；壟斷行業(yè)改革總體推進(jìn)緩慢，競爭性市場格局尚未形成；資源要素價格改革進(jìn)展不快，資源利用效率總體偏低；財稅金融體制改革有待深化，不能滿足實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的需要，難以提升金融業(yè)競爭力和服務(wù)水平。此外，收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等社會領(lǐng)域改革也需要進(jìn)一步加快。
四是社會建設(shè)仍存在不少矛盾和問題。主要表現(xiàn)為就業(yè)形勢嚴(yán)峻，勞動力供需總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾突出；收入分配不合理，分配秩序不規(guī)范，城鄉(xiāng)收入差距、行業(yè)間收入差距過大；社會保障制度不完善，基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，做實(shí)個人賬戶進(jìn)展緩慢；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制有待完善，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間公共服務(wù)水平差距較大；生產(chǎn)安全和食品藥品安全等事件時有發(fā)生。
規(guī)劃實(shí)施所面臨的新挑戰(zhàn)，主要是后兩年規(guī)劃實(shí)施的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了明顯變化。今年以來，世界經(jīng)濟(jì)金融形勢復(fù)雜多變，不穩(wěn)定不確定因素明顯增多。次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)愈演愈烈，迅速從局部發(fā)展到全球，從發(fā)達(dá)國家傳導(dǎo)到新興市場國家和發(fā)展中國家，從金融領(lǐng)域擴(kuò)散到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，釀成了一場歷史罕見、沖擊力極強(qiáng)、波及范圍很廣的國際金融危機(jī)。在國際金融危機(jī)沖擊下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑。目前來看，國際金融危機(jī)尚未見底，有可能持續(xù)較長時間，世界經(jīng)濟(jì)將經(jīng)歷一個較長的低迷和調(diào)整時期。我國對外依存度已相當(dāng)高，外部需求占總需求的比重較大，國際金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)調(diào)整不可避免地使我國經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)、企業(yè)效益、財政收入和金融安全等方面受到影響。加之我國經(jīng)濟(jì)生活中尚未解決的深層次矛盾和問題，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險比預(yù)想的要嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)下滑已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個時期的主要矛盾。伴隨經(jīng)濟(jì)增速下行壓力加大，就業(yè)、“三農(nóng)”、節(jié)能減排、金融領(lǐng)域等方面的矛盾和問題也可能會進(jìn)一步顯現(xiàn)。這對全面實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)構(gòu)成了新的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
四、 推進(jìn)《綱要》實(shí)施應(yīng)采取的舉措
進(jìn)一步推進(jìn)《綱要》順利實(shí)施，確保完成各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，關(guān)鍵是要妥善應(yīng)對國際金融危機(jī)的劇烈沖擊，圍繞解決規(guī)劃實(shí)施中的突出問題，變壓力為動力，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，把保增長、擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)更好結(jié)合起來，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生緊密結(jié)合起來，在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制方面取得新進(jìn)展，保持國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。著力在以下方面做好工作：
一是以擴(kuò)大內(nèi)需為著力點(diǎn)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。“十一五”后兩年，有效減少國際金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，解決好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，必須把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù)，堅持靈活審慎的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，繼續(xù)實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，注重綜合運(yùn)用減稅、擴(kuò)大中央政府投資等多種手段，加大對擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和保障民生的支持力度。要堅持?jǐn)U大投資規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)并舉，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)的前提下保持合理投資規(guī)模，堅持“區(qū)別對待，有保有壓”，加大對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和中西部地區(qū)支持力度，集中加快建設(shè)和啟動一批支持“三農(nóng)”、改善民生、完善基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)保等方面的重大工程，支持地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建。擴(kuò)大內(nèi)需，最關(guān)鍵的是要繼續(xù)增強(qiáng)消費(fèi)這一最終需求對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。要深化收入分配制度改革，調(diào)整國民收入分配格局，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，增加農(nóng)民和城鎮(zhèn)低收入者收入，擴(kuò)大中等收入者比重，為擴(kuò)大消費(fèi)需求提供支撐。要擴(kuò)大社會保障覆蓋面，逐步提高社會保障水平，穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期，提高即期消費(fèi)水平。要進(jìn)一步改善消費(fèi)環(huán)境，努力培育新的消費(fèi)熱點(diǎn)，特別是要穩(wěn)定住房和汽車等大宗消費(fèi)，促進(jìn)房地產(chǎn)和汽車市場健康發(fā)展。在擴(kuò)大內(nèi)需的同時，要繼續(xù)保持對外貿(mào)易穩(wěn)定增長，優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式。
二是以提高自主創(chuàng)新能力和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。國際市場收縮、國內(nèi)生產(chǎn)要素成本上升和生態(tài)環(huán)境約束全面加劇，使我們不可能再走依靠低成本優(yōu)勢推動數(shù)量擴(kuò)張的老路，必須緊緊抓住提高自主創(chuàng)新能力這一中心環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。要進(jìn)一步完善鼓勵自主創(chuàng)新的財稅、金融和政府采購制度，加快實(shí)施重大科技專項(xiàng)，加強(qiáng)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，著力突破制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從一般加工向高端制造延伸，逐步形成新的競爭優(yōu)勢。要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，確保國家糧食安全。高度重視服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的推動作用，完善相關(guān)政策，努力提高服務(wù)業(yè)比重和發(fā)展水平，促進(jìn)現(xiàn)代制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的互動發(fā)展。要加大融資服務(wù)和技術(shù)支持，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，推動中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，要利用當(dāng)前有利時機(jī)，積極推動企業(yè)兼并重組，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，加快淘汰落后生產(chǎn)能力。要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為改善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的兩個重要“抓手”，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，努力形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。要繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，盡快發(fā)布并實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局，優(yōu)化國土開發(fā)格局。
三是以資源要素價格和財稅體制改革為著力點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。資源要素價格未理順、財稅體制不完善，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢的重要原因。必須加快理順資源要素價格形成機(jī)制，使資源價格真實(shí)反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，促進(jìn)企業(yè)改變資源消耗大、環(huán)境污染重的生產(chǎn)方式。同時，通過理順要素價格、調(diào)整盈利預(yù)期，扭轉(zhuǎn)資源在高污染、高耗能行業(yè)過于集中的態(tài)勢。要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，加快完善公共財政體系，加快形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制和統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，從源頭上遏制一些地方盲目大上工業(yè)項(xiàng)目特別是重化工項(xiàng)目的勢頭。按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，深化稅制改革，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動主體走科學(xué)發(fā)展的道路。
四是以節(jié)能減排為著力點(diǎn)，提高可持續(xù)發(fā)展能力。要繼續(xù)把節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)作為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，加快淘汰落后生產(chǎn)能力，抓好重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能和重點(diǎn)工程建設(shè)，大力開發(fā)、推廣節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)技術(shù)，繼續(xù)做好重點(diǎn)流域污染防治工作，加大農(nóng)村污染防治力度，鼓勵和支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)土地、水、草原、森林、礦產(chǎn)等資源的節(jié)約集約利用，推進(jìn)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)。節(jié)能減排2個約束性指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對于《綱要》提出的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)任務(wù)的全面完成具有關(guān)鍵意義，各級政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，強(qiáng)化法律實(shí)施和監(jiān)管，加強(qiáng)行政問責(zé)制，堅決打好實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)攻堅戰(zhàn)。
五是以建設(shè)服務(wù)型政府為著力點(diǎn)，保障和改善民生。進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的制度保障。各級政府要強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大投入力度，確保完成《綱要》提出的各項(xiàng)公共服務(wù)和社會管理任務(wù)。后兩年，要把擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加突出的位置，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，通過加快服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，建立健全政策扶持、創(chuàng)業(yè)服務(wù)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的工作機(jī)制，多渠道增加就業(yè)機(jī)會，重點(diǎn)做好困難群體就業(yè)、高校畢業(yè)生就業(yè)工作，特別要高度重視解決經(jīng)濟(jì)減速帶來的農(nóng)民工失業(yè)問題。全面推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，推進(jìn)社會保險、社會救助、社會福利等制度的相互銜接，加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，加快制定社會保險關(guān)系跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，加快推進(jìn)被征地農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)，全面推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展，進(jìn)一步做好扶貧開發(fā)工作，加強(qiáng)對受災(zāi)群眾、困難群眾等的社會救助。繼續(xù)完善保障性住房制度，多渠道解決城市中低收入家庭住房困難。切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全、生產(chǎn)安全等監(jiān)管，保障人民生命財產(chǎn)安全，確保社會大局穩(wěn)定。
十屆全國人大四次會議審議批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃《綱要》，是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”背景下的五年規(guī)劃，是貫穿科學(xué)發(fā)展觀紅線的五年規(guī)劃，是首次用約束性指標(biāo)來強(qiáng)化政府責(zé)任的五年規(guī)劃。兩年多來的實(shí)施情況表明，《綱要》所確定的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和政策措施是正確的，規(guī)劃實(shí)施總體上是順利的，未來兩年的任務(wù)也是相當(dāng)艱巨和繁重的。
在巨大挑戰(zhàn)面前，我們也要清楚地看到，繼續(xù)推進(jìn)《綱要》順利實(shí)施也具備很多有利條件。三十年的改革開放，奠定了良好的體制、物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，綜合國力大大增強(qiáng)；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，國內(nèi)市場廣闊，發(fā)展?jié)摿Υ?，有較大的回旋余地；宏觀調(diào)控能力提高，市場配置資源的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的內(nèi)在動力和活力。特別是我國還具有社會主義集中力量辦大事的政治優(yōu)勢。只要我們把思想和行動高度統(tǒng)一到中央的決策和部署上來，全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解放思想、迎難而上、開拓進(jìn)取、扎實(shí)工作，就完全有信心和能力戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種困難和挑戰(zhàn)，較好地實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃《綱要》確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。
與此同時，我們要著眼長遠(yuǎn)，及早對短時間內(nèi)難以根本解決的涉及全局性、戰(zhàn)略性的重大問題開展前瞻性研究，包括能源資源利用問題、生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題、空間開發(fā)結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題、糧食安全保障問題、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展問題、人力資源開發(fā)問題等，謀劃好“十二五”時期的發(fā)展戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，不斷開創(chuàng)中國特色社會主義新局面而努力奮斗。
