發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2013年12月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2013年12月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
--2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的有關(guān)情況，請審議。
一、 工作進展情況
扶貧開發(fā)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國扶貧開發(fā)事業(yè)取得舉世矚目的成就，走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。為實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，2011年，黨中央、國務(wù)院制定實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》），明確到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房的奮斗目標(biāo)（以下簡稱“兩不愁、三保障”目標(biāo)）；將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，比原標(biāo)準(zhǔn)提高92%；將連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，構(gòu)建大扶貧工作格局。兩年多來，中央有關(guān)部門和各級政府主要做了以下工作：
一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，新階段扶貧工作全面部署實施。各?。▍^(qū)、市）全面貫徹落實中央精神，出臺省級扶貧開發(fā)綱要、規(guī)劃或?qū)嵤┮庖?。確定本地區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)并開展貧困識別，目前執(zhí)行國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的有17個?。▍^(qū)、市），執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的有14個?。▍^(qū)），其中廣東省、重慶市實行相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整國家扶貧開發(fā)工作重點縣（以下簡稱重點縣），調(diào)出38個，調(diào)入38個，使更貧困的縣得到扶持。不斷增加扶貧投入，2011年，中央綜合扶貧投入2272億元，比上年增長40.4%，2012年達(dá)到2996億元，比上年增長31.9%，其中專項扶貧資金2011年272億元， 2012年332億元。2012年，28個省（區(qū)、市）本級財政安排專項扶貧決算資金達(dá)到164.5億元，比上年增長62.4%。已有9個?。▍^(qū)、市）頒布實施地方《扶貧開發(fā)工作條例》。按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的思路，國務(wù)院批準(zhǔn)實施了武陵山等11個片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，全面啟動了連片特困地區(qū)扶貧攻堅。
二是強化政策支持，行業(yè)扶貧顯著進展。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹實施〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011─2020年）〉重要政策措施分工方案》，各部門、各單位結(jié)合工作實際，出臺了一系列政策措施，加大了對貧困地區(qū)的支持力度。發(fā)展改革委、財政部、人民銀行在區(qū)域、投資、財政和金融等政策上向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜；教育部、交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、衛(wèi)生計生委、工業(yè)和信息化部、供銷總社等將貧困地區(qū)作為行業(yè)規(guī)劃重點，優(yōu)先安排，提高建設(shè)補助標(biāo)準(zhǔn)；水利部、能源局編制專項規(guī)劃，限期解決突出問題；農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局出臺支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，幫助貧困地區(qū)農(nóng)牧民增加收入。其他部門和單位也都采取有針對性的措施，積極推動貧困地區(qū)扶貧攻堅。
三是突出工作重點，專項扶貧扎實推進。新階段扶貧開發(fā)確定了易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進、革命老區(qū)建設(shè)、扶貧試點等重點工作。2011-2013年，組織實施《扶貧開發(fā)整村推進“十二五”規(guī)劃》，已啟動實施1.5萬個村；組織實施《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》，已對212萬生存條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實施扶貧搬遷；組織實施《以工代賑建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，已安排中央投資291億元，著力改善貧困鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，增加農(nóng)民收入，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力；組織實施中央專項彩票公益金支持貧困革命老區(qū)項目和小額信貸扶貧項目，共安排資金28.25億元。此外，開展“雨露計劃”實施方式改革試點，對參加職業(yè)教育的貧困家庭子女給予直接現(xiàn)金補助，覆蓋46萬人；四川阿壩州扶貧開發(fā)與大骨節(jié)病綜合防治等扶貧專項試點積極推進；廣東清遠(yuǎn)、浙江麗水和遼寧阜新3個東部扶貧改革試驗區(qū)已經(jīng)啟動。
四是各方積極參與，社會扶貧不斷加強。機關(guān)定點扶貧自上個世紀(jì)80年代中期以來一直是扶貧開發(fā)重要措施之一，2012年，扶貧辦、中央組織部等8部門印發(fā)《關(guān)于做好新一輪中央、國家機關(guān)和有關(guān)單位定點扶貧工作的通知》，中央和國家機關(guān)各部門、人民團體、企業(yè)事業(yè)單位、各民主黨派中央、全國工商聯(lián)等310個單位首次實現(xiàn)對592個重點縣的全覆蓋。國資委協(xié)調(diào)全部中央企業(yè)、教育部協(xié)調(diào)44所直屬大學(xué)積極承擔(dān)定點扶貧任務(wù)。東西扶貧協(xié)作始于上個世紀(jì)90年代中期，是落實鄧小平同志“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的重要行動，新階段加大了力度，東部省（市）普遍增加對西部對口協(xié)作省份的財政資金援助力度，福建寧夏對口扶貧協(xié)作創(chuàng)造了成功經(jīng)驗；發(fā)展改革委、扶貧辦協(xié)調(diào)新增上海市和蘇州、杭州、廣州等3市對口幫扶貴州，使對口幫扶貴州的城市由4個增加到8個。2011－2012年，中央定點扶貧直接投入幫扶資金（含物資折款）從15億元增加到19億元，幫助引進資金從50億元增加到90億元。東西扶貧協(xié)作投入幫扶資金（含物資折款）19.8億元。各民主黨派、軍隊和武警部隊、全國婦聯(lián)、社會組織、民營企業(yè)和公民個人參與扶貧工作的積極性也空前高漲。
五是瞄準(zhǔn)特殊區(qū)域，不斷強化政策措施。黨中央、國務(wù)院就推進西藏、四省藏區(qū)、新疆和贛南等原中央蘇區(qū)的發(fā)展，進行了專門部署。中央組織部等部門有序推進對口援疆、援藏、援青工作。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，發(fā)展改革委印發(fā)了“十二五”期間支持西藏、四川云南甘肅青海四省藏區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃建設(shè)項目方案，有關(guān)建設(shè)項目正在抓緊推進。民政部、人力資源社會保障部、商務(wù)部、新聞出版廣電總局等國務(wù)院部門在行業(yè)部門規(guī)劃實施中都向以上地區(qū)傾斜。2012年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，建立部際聯(lián)席會議制度，安排中央國家機關(guān)及有關(guān)單位對口幫扶，相關(guān)部門各項政策措施正在陸續(xù)制定、實施。將贛南12個革命老區(qū)縣納入彩票公益金支持革命老區(qū)整村推進項目范圍，連續(xù)6年給予支持。
經(jīng)過以上努力，扶貧開發(fā)取得新的進展。一是貧困人口規(guī)模大幅減少。2010－2012年，全國農(nóng)村貧困人口減少近6700萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從17.2%下降到10.2%；重點縣農(nóng)民人均純收入從3273元增加到4602元，年均增長18.6%，增幅超過全國平均水平。貧困地區(qū)經(jīng)濟實力呈現(xiàn)出明顯增強態(tài)勢。二是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。2012年，重點縣自然村通路、通電、通電話的比例分別達(dá)到92.8%、98.8%、93.2%，分別比2010年提高4.7、0.8和0.3個百分點。前不久，西藏墨脫縣公路正式建成通車，結(jié)束了我國最后一個行政縣不通公路的歷史。農(nóng)村飲水安全農(nóng)戶比重達(dá)到70.2%，提高9.3個百分點。農(nóng)戶人均住房面積達(dá)到27.8平方米，增加2.9平方米。三是貧困地區(qū)社會事業(yè)長足發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育得到加強，掃除青壯年文盲工作取得積極進展，到2012年底，重點縣7至15歲學(xué)齡兒童在校率達(dá)到97%；青壯年文盲、半文盲率為8.9%，比2010年下降1.4個百分點。加快健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，有98%的農(nóng)戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)繼續(xù)得到加強。
二、 扶貧開發(fā)工作面臨的困難和挑戰(zhàn)
全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。受歷史、自然、社會等方面原因的影響，貧困地區(qū)發(fā)展面臨的主要矛盾和深層次問題依然沒有得到根本解決，同時工作中一些不科學(xué)、不適應(yīng)、不可持續(xù)的問題逐步顯現(xiàn)。
到2012年底，貧困人口仍有近1億人，其中貧困發(fā)生率超過20%的有西藏、甘肅、貴州、新疆、云南和青海6個少數(shù)民族比例較高的?。▍^(qū)）。重點縣農(nóng)民人均純收入（4602元）僅為全國平均水平的58%。在有的邊遠(yuǎn)山區(qū)，孩子每天上學(xué)要走2-3個小時，輟學(xué)現(xiàn)象有所增加。重點縣農(nóng)民醫(yī)療支出僅為全國農(nóng)村平均水平的六成，不少農(nóng)民有病不能及時就醫(yī)。勞動力文盲、半文盲比例比全國高3.6個百分點，仍有8.3%的農(nóng)戶居住在竹草土坯房。全國還有3917個村不通電，影響近380萬人。連片特困地區(qū)還有3862萬農(nóng)村居民和601萬學(xué)校師生沒有解決飲水安全問題。全國仍有近10萬個行政村不通水泥瀝青路。貧困地區(qū)大多自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，脫貧難度很大，已經(jīng)解決溫飽的群眾，因災(zāi)、因病返貧問題突出。從根本上改變貧困地區(qū)面貌，幫助貧困人口脫貧致富，任務(wù)還很艱巨。同時，扶貧開發(fā)機制亟待改進，扶貧開發(fā)政策體系還需進一步完善。
三、 下一步工作思路和安排
新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視扶貧開發(fā)工作。習(xí)近平總書記多次到貧困地區(qū)考察指導(dǎo)，提出消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，深刻闡述了做好扶貧開發(fā)的重大意義，要求加大扶持力度。最近，習(xí)近平總書記又主持召開中央政治局常委會議，研究扶貧開發(fā)工作。李克強總理在深入中西部貧困地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，今年8月又專門召開促進西部發(fā)展和扶貧工作座談會，強調(diào)減貧是衡量發(fā)展的重要標(biāo)志，要求打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)；9月中旬和10月上旬兩次主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究加強扶貧開發(fā)和部署加強財政扶貧等保民生資金管理和公共資金審計監(jiān)督等工作。汪洋副總理深入甘肅最貧困的鄉(xiāng)村調(diào)查研究，多次主持研究起草討論扶貧開發(fā)工作文件。
當(dāng)前和今后一個時期，扶貧開發(fā)的工作思路是：深入貫徹落實十八大和二中、三中全會精神，解放思想，開拓思路，廣泛動員，深化改革，把握扶貧工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力破除體制機制障礙，發(fā)揮政府和市場兩方面作用，在全國范圍內(nèi)配置扶貧資源，加強政策工具協(xié)調(diào)配合，激發(fā)貧困地區(qū)干部群眾的積極性和創(chuàng)造性。主要工作安排：
（一）改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制。一是研究改進貧困縣的考核機制，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上，研究建立重點縣退出機制。二是推動建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，建立全國扶貧信息系統(tǒng)，在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實做到扶真貧、真扶貧。三是健全干部駐村幫扶機制，力爭每個貧困村都有工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責(zé)任人。四是改革財政專項扶貧資金管理機制，管好用好財政專項扶貧資金，切實使扶貧資金直接用于扶貧對象。五是完善金融服務(wù)機制，充分發(fā)揮政策性金融的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)商業(yè)金融增加信貸投放，推動合作金融加快發(fā)展。六是創(chuàng)新社會參與機制，充分發(fā)揮定點扶貧、東西扶貧協(xié)作在社會扶貧中的引領(lǐng)作用，鼓勵和支持社會各界以多種形式參與扶貧開發(fā)。
（二）著力解決面臨的突出問題。堅持“因地制宜、分類指導(dǎo)、突出重點、注重實效”的原則，針對貧困地區(qū)群眾迫切需要解決的問題，在繼續(xù)開展整村推進、易地扶貧搬遷、以工代賑、就業(yè)促進、生態(tài)建設(shè)等工作的同時，擬組織實施村級道路暢通、飲水安全、電力保障、危房改造、特色產(chǎn)業(yè)增收、鄉(xiāng)村旅游、教育扶貧、衛(wèi)生和計劃生育、文化建設(shè)以及貧困村信息化等10項重點工作。推進這10項重點工作，有利于將相關(guān)政策和項目進一步向貧困地區(qū)傾斜，加大支持力度；有利于實行差別化扶持政策，簡化審批程序，加快項目實施；有利于集中力量，統(tǒng)籌資源，優(yōu)先解決貧困地區(qū)突出問題，并以此帶動面上各項工作。
（三）切實保障各項措施落到實處。一是進一步加強領(lǐng)導(dǎo)。把扶貧開發(fā)列入重要議事日程，科學(xué)確定發(fā)展規(guī)劃和項目。更加關(guān)注少數(shù)民族、婦女兒童、殘疾人等特殊群體。加強扶貧隊伍建設(shè)，加大扶貧工作考核力度，做到有目標(biāo)、有計劃、有措施、有檢查。加強貧困地區(qū)基層組織建設(shè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，尊重貧困地區(qū)群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其通過自身努力增加收入，改變落后面貌。二是研究完善“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實”的管理體制。初步考慮，中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)，以連片特困地區(qū)為重點，強化對跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟協(xié)作等事項的督促、銜接和協(xié)調(diào)。省級對所屬地區(qū)的扶貧脫貧負(fù)總責(zé)，建立扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任制，組織制定貧困縣、村脫貧規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，整合省內(nèi)資源予以支持?？h級負(fù)責(zé)采取措施幫扶到村到戶到人，把扶貧開發(fā)任務(wù)和政策逐項落到實處。三是進一步強化扶貧政策。將逐步增加財政專項扶貧資金投入，公共投資進一步向貧困地區(qū)傾斜，加強扶貧資金管理和項目協(xié)調(diào)。綜合運用多種政策積極引導(dǎo)信貸資金和社會資金向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。加強資源整合，充分發(fā)揮財政專項扶貧資金、扶貧貼息貸款、涉農(nóng)資金的整體作用。將扶貧開發(fā)政策與西部大開發(fā)、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、主體功能區(qū)建設(shè)、跨區(qū)域補償機制建設(shè)等結(jié)合，給予貧困地區(qū)更加優(yōu)惠、靈活的政策，增強貧困地區(qū)、貧困群眾自身造血功能。四是營造良好環(huán)境。積極宣傳推廣扶貧先進典型和成功經(jīng)驗，引導(dǎo)和鼓勵社會各界關(guān)注、參與和支持扶貧事業(yè)，激發(fā)貧困地區(qū)干部群眾脫貧致富的信心和活力。
（四）配合做好農(nóng)村扶貧開發(fā)立法工作。農(nóng)村扶貧開發(fā)立法是扶貧開發(fā)制度建設(shè)的需要，是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)法已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2013年立法工作計劃，目前已有較好工作基礎(chǔ)，我們將積極配合有關(guān)方面繼續(xù)做好相關(guān)工作，爭取早日提請審議。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度關(guān)心、大力支持農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，許多人大代表深入實際調(diào)查研究，提出了很多寶貴的意見和建議。今后，我們將更加自覺地接受全國人大和常委會的監(jiān)督指導(dǎo)，堅決貫徹執(zhí)行國家扶貧開發(fā)工作部署，進一步增強責(zé)任感和緊迫感，不斷提高工作質(zhì)量和水平，加快貧困地區(qū)、貧困群眾脫貧致富步伐，促進共同富裕。
