發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2012年10月24日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年10月24日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
--2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上
民政部部長 李立國
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告社會救助工作情況，請審議。
一、 基本情況
黨中央、全國人大和國務(wù)院歷來把社會救助工作擺在突出位置。胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央領(lǐng)導同志多次就保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活作出重要指示、批示，全國人大內(nèi)司委、法工委以及許多人大代表經(jīng)常開展社會救助調(diào)研并提出議案和建議。國務(wù)院把社會救助作為社會保障體系的一項基礎(chǔ)性制度安排進行部署，制定了一系列惠民生、解民憂、暖民心的政策措施。五年來，在各地區(qū)、各有關(guān)部門的不懈努力下，社會救助工作取得歷史性成就，初步實現(xiàn)了救助范圍覆蓋城鄉(xiāng)、制度框架基本建立、操作程序科學規(guī)范、困難群眾應(yīng)保盡保的目標，對于保障改善民生、調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
（一）最低生活保障制度覆蓋城鄉(xiāng)，困難群眾應(yīng)保盡保。在城市低保實現(xiàn)普遍建立的基礎(chǔ)上，2007年，中央作出全面建立農(nóng)村低保制度的重大部署，實現(xiàn)了用制度保障全體城鄉(xiāng)居民基本生活的歷史性突破。截至2011年底，全國城鄉(xiāng)低保對象7582萬人，約占總?cè)丝诘?.6%，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。為加強規(guī)范管理，近年來民政部會同有關(guān)部門在完善低保對象資格條件、規(guī)范審核審批程序、加強對象動態(tài)管理、建立健全低保標準動態(tài)調(diào)整機制以及與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制、探索救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制、強化政策落實監(jiān)管等方面，出臺了一系列政策措施，有效保障了城鄉(xiāng)困難群眾基本生活。截至今年6月底，全國平均低保標準城市每人每月311元、農(nóng)村每人每月159元，分別比2007年增長了70.9%和127.1%；人均月補助水平城市238元、農(nóng)村109元，分別比2007年增長了131.1%和179.5%。
（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度順利轉(zhuǎn)型，供養(yǎng)對象衣食無虞。農(nóng)村稅費改革前，五保供養(yǎng)對象由農(nóng)民互助和村集體供養(yǎng)，稅費改革后，國務(wù)院及時修訂并于2006年公布施行了新的 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實現(xiàn)了由農(nóng)民互助共濟向以政府財政保障為主的歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)村“三無”人員（無生活來源，無勞動能力，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人）這一最困難的群體得以納入財政保障范圍。五年來，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象趨于穩(wěn)定，所有符合條件的人員均已納入供養(yǎng)范圍，供養(yǎng)條件不斷改善，服務(wù)管理和供養(yǎng)水平不斷提高。為加強五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，解決數(shù)量少、規(guī)模小、布局分散等問題，民政部組織實施了“霞光計劃”，累計投入中央集中的福彩公益金7.52億元，帶動地方投入77.9億元，新建、改擴建五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)4008所。同時，民政部結(jié)合國家農(nóng)村危房改造工作的推進，指導各地大力改善分散供養(yǎng)對象的居住條件。截至2011年底，全國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)3.2萬所、床位232.6萬張；供養(yǎng)對象551萬人，其中集中供養(yǎng)184.5萬人；全國平均集中供養(yǎng)標準為年人均3400元，比2007年增長了74.1%；分散供養(yǎng)標準2470元，增長了72.5%。
（三）孤兒保障制度全面建立，城市“三無”各有保障。2010年，國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)[2010]54號），部署建立孤兒保障制度，使所有孤兒的基本生活得到有效保障。2011年，全國共有孤兒65.4萬名，已全部納入保障范圍，其中集中供養(yǎng)孤兒的基本生活費每人每月不低于1000元，社會散居孤兒不低于600元。對其他城市“三無”人員則主要采取兩種方式保障其基本生活。一是將分散居住的“三無”人員納入城市低保，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，這類人員可以全額享受低保金。二是舉辦各類社會福利機構(gòu)為城市“三無”人員提供養(yǎng)護、康復、托管等服務(wù)。截至2011年底，全國共將80.3萬名城市“三無”人員納入低保范圍；共有城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)5616所、床位63萬張，綜合性社會福利院1597所，床位27.2萬張。
（四）自然災(zāi)害救助機制不斷健全，災(zāi)民安置及時穩(wěn)妥。近年來，我國先后發(fā)生了南方低溫雨雪冰凍、汶川特大地震、玉樹強烈地震和舟曲特大山洪泥石流等重特大自然災(zāi)害。為保障好受災(zāi)群眾基本生活，國務(wù)院加快建立健全自然災(zāi)害救助機制。2007年以來，國家先后公布施行了 《自然災(zāi)害救助條例》等多部相關(guān)法律法規(guī)，省、地、縣三級政府全部制定了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預案，健全了救災(zāi)準備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助和恢復重建相銜接的災(zāi)害救助制度，完善了災(zāi)害預警和應(yīng)急響應(yīng)機制，實現(xiàn)了日常減災(zāi)和應(yīng)急救災(zāi)的有效結(jié)合。全國救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò)初步建立，目前共設(shè)立18個中央級生活類救災(zāi)物資儲備倉庫，各省和絕大部分市（地）、縣（市）也都設(shè)立了本級救災(zāi)物資儲備庫點，基本可以保障災(zāi)害發(fā)生后24小時內(nèi)受災(zāi)群眾得到第一批物資救助。2011年，共下?lián)苤醒胱匀粸?zāi)害生活補助資金86.4億元，調(diào)撥7萬頂帳篷、83萬床（件）棉衣棉被等救災(zāi)物資，緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾939.4萬人次，幫助災(zāi)區(qū)重建住房99.4萬間。此外，國務(wù)院還將每年的5月12日設(shè)立為全國“防災(zāi)減災(zāi)日”，為全社會營造了防災(zāi)減災(zāi)氛圍，提高了公眾防災(zāi)減災(zāi)意識。
（五）流浪未成年人保護政策日益完備，流浪乞討人員救助逐步加強。以“自愿受助、無償救助”為原則，進一步完善關(guān)愛型流浪乞討人員救助政策，加強救助管理機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，細化了街面流浪乞討人員救助管理、流浪乞討人員中危重病人和精神病人救治、特殊困難救助對象跨省返鄉(xiāng)、嚴寒惡劣天氣主動救助等具體措施。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（國辦發(fā)[2011]39號），建立了流浪未成年人救助保護制度，明確了主動救助、教育矯治、回歸安置、源頭預防等政策措施，同年中央財政開始安排流浪乞討人員救助補助資金。截至2011年底，全國共有救助管理機構(gòu)1788個，床位7.1萬張。2007年至2011年，全國共救助流浪乞討人員892.7萬人次，其中未成年人80萬人次，基本實現(xiàn)了對城市生活無著流浪乞討人員的應(yīng)救盡救。
（六）醫(yī)療救助快速發(fā)展，困難群眾醫(yī)療負擔有所減輕。我國農(nóng)村、城市醫(yī)療救助制度分別于2003年、2005年開始試點建制，到2008年底實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。2009年深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來，醫(yī)療救助制度實現(xiàn)了新的發(fā)展。覆蓋人群逐步擴大：由低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象延伸至重度殘疾人和低收入家庭中的重病患者、老年人等低收入群眾；救助模式日益多樣：由單一的住院救助發(fā)展為住院、門診、資助參保參合、二次救助、重特大疾病救助等多種方式相結(jié)合；服務(wù)方式更加便捷：從“醫(yī)前墊付、醫(yī)后報銷”轉(zhuǎn)向“隨來隨治、隨結(jié)隨走”的一站式即時結(jié)算。中央及地方各級財政投入逐年增加，醫(yī)療救助政策進一步完善，保障水平持續(xù)提高，管理服務(wù)不斷創(chuàng)新，困難群眾醫(yī)療負擔得到減輕。2011年，全國共實施城鄉(xiāng)醫(yī)療救助8937萬人次，是2007年的2.2倍；累計支出醫(yī)療救助資金198億元，是2007年的近4倍。
（七）臨時救助穩(wěn)步推進，救急救難作用初步顯現(xiàn)。從2007年開始，民政部部署各地探索建立臨時生活救助制度，努力解決低收入群眾的突發(fā)性、臨時性生活困難。幾年來，各地結(jié)合實際，加快建制步伐，加大救助力度，取得階段性成果。目前，全國共有26個?。▍^(qū)、市）初步建立這項制度，救助范圍由城鄉(xiāng)低保對象擴大到低保邊緣群體，部分地區(qū)還擴大到常住非戶籍人口和外來務(wù)工人員等流動人口。2011年，全國獲得臨時救助的家庭共有529.4萬戶，共支出臨時救助資金31億元，戶均救助586元。
為確保社會救助制度順利實施，各級政府都加大了社會救助財政投入。財政部門還建立健全了有關(guān)資金管理制度，避免資金被擠占挪用，有效提高了資金使用效益。2011年，全國城鄉(xiāng)低保資金共支出1327.6億元（含一次性春節(jié)生活補貼），是2007年的3.4倍，其中中央財政補助1009億元，占總支出的76%；醫(yī)療救助資金支出198億元，是2007年的3.9倍，其中中央財政補助130億元，占總支出的66.7%；孤兒基本生活保障費支出56億元，其中中央財政支出25億元，占44.6%；流浪乞討人員救助資金支出19.7億元，其中中央財政支出10億元，占50.76%。五保供養(yǎng)資金支出121.7億元。
五年來，我國社會救助事業(yè)快速發(fā)展，開啟了傳統(tǒng)社會救濟向現(xiàn)代社會救助發(fā)展的新篇章，實現(xiàn)了“四個新跨越”：一是在體系化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架；二是在制度化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助，制度設(shè)計和救助標準日趨科學、嚴謹；三是在均等化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助范圍由注重城市轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)困難群眾均享有社會救助；四是在規(guī)范化上實現(xiàn)了新跨越，社會救助對象核定方式由依據(jù)人員身份走向依據(jù)經(jīng)濟狀況、困難類型等因素，制度更加完善，操作更加規(guī)范，管理更加嚴格。
二、 當前社會救助工作存在的主要問題
當前，我國社會救助工作總體進展較快，取得突出成效，但仍處于發(fā)展完善階段，面臨著一些需要認真研究解決的問題。
（一）法制建設(shè)相對滯后。我國現(xiàn)行的社會救助政策雖已基本完備，但與法制化、科學化的要求尚有一定差距，其中最突出的問題就是沒有一部社會救助基本法律，難以對社會救助相關(guān)問題進行全面、系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。《城市居民最低生活保障條例》于1999年公布施行，已不能完全適應(yīng)當前工作發(fā)展的需要；農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、臨時救助等工作目前主要依據(jù)地方性法規(guī)和政府規(guī)章等規(guī)范性文件，不同程度存在著效力層次偏低、適用范圍較窄、實施機制薄弱等問題。在核批社會救助對象時，由于 《商業(yè)銀行法》等法律有限制條件，民政部門無法及時查詢救助申請家庭財產(chǎn)等經(jīng)濟狀況信息，再加上資格條件不夠完備、審核審批程序不夠嚴密、個別工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區(qū)出現(xiàn)社會救助對象認定不準確以及“關(guān)系?！?、“人情?！钡葐栴}。
（二）制度發(fā)展不夠平衡。城鄉(xiāng)社會救助體系框架雖已初步建立，但仍有一些困難群眾和特殊情況難以納入救助范圍，制度體系需要進一步健全完善。一些收入超過當?shù)氐捅藴?，而生活必需性支出較大的“支出型”貧困家庭難以獲得救助；戶籍不在本地的常住人口偶遇困難，也面臨著在居住地難以享受救助的問題。臨時救助等制度需要進一步健全。 《自然災(zāi)害救助條例》需要進一步貫徹落實，城市救災(zāi)需要努力推進。就救助水平和服務(wù)能力而言，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的差距仍然較大。
（三）救助供給仍然不足。隨著我國經(jīng)濟實力不斷增強，人民生活水平日益提高，當前的救助水平、救助內(nèi)容和救助方式等與黨和國家保障和改善民生的要求、與困難群眾的期望還存在一定差距。相當數(shù)量的地區(qū)沒有實現(xiàn)農(nóng)村五保“按標施?！保醒胴斦愘M改革補助資金中的五保補助資金在有些地區(qū)沒有得到有效使用；一些事實上無人撫養(yǎng)的困境兒童的保障政策尚未落實；老年人、殘疾人、未成年人、重病人等特殊困難群體迫切需要的日常照料、心理咨詢、護理康復等方面的服務(wù)還比較欠缺；因安置供養(yǎng)機構(gòu)不足，一些查找不到戶籍或監(jiān)護人的流浪乞討智障人員、精神病患者長期滯留在救助管理機構(gòu)，擠占了有限的救助資源。
（四）制度銜接有待加強。近年來，國家在保障和改善民生方面出臺的政策比較多，涉及養(yǎng)老、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、扶貧等多個方面。雖然民政部、財政部、人力資源社會保障部、扶貧辦等部門出臺了一些制度銜接政策，但從總體上看，還需要進一步加強，從而形成銜接配套、各有側(cè)重、相互補充、整體推進的民生保障格局。同時，在制度執(zhí)行中，相互之間的信息溝通和共享程度不高，協(xié)作力度尚需進一步加大。
（五）基層能力較為薄弱。近年來，社會救助對象不斷增加，救助內(nèi)容不斷拓展，工作任務(wù)日益繁重，規(guī)范化、精細化管理的要求也越來越高，特別是救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制的建立，對工作人員的專業(yè)水平提出了更高要求。社會救助政策的落實主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員，但當前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經(jīng)費短缺、工作條件落后、專業(yè)化和信息化程度不高等問題，制約了社會救助工作健康發(fā)展。
三、 下步工作措施
當前和今后一個時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵期，也是加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)的戰(zhàn)略機遇期。隨著經(jīng)濟體制改革深化，經(jīng)濟社會發(fā)展加快，城鎮(zhèn)化、老齡化進程不斷加速，社會利益格局深刻變化，社會訴求復雜多樣，社會矛盾和問題更加突出，人民群眾對社會政策公平公正實施的關(guān)注度和參與度越來越高，迫切要求政府通過優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)等方式加大對社會救助的投入，確保困難群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果；迫切要求相關(guān)部門通過精細化、規(guī)范化管理，不斷改進對象認定和審核審批程序，維護社會公平正義；迫切要求進一步加強制度銜接，形成整體合力，共同維護好困難群眾基本生活權(quán)益。
國務(wù)院把保障困難群眾基本生活作為加強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的大事來抓，2012年7月25日召開常務(wù)會議專題研究加強和改進低保工作的具體措施，印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發(fā)[2012]45號），并召開電視電話會議，進一步明確了做好這項工作的總體要求、基本原則、主要任務(wù)和保障措施，為今后一個時期的社會救助工作提供了基本遵循。下步，社會救助工作將按照《意見》要求，以科學發(fā)展觀為指導，以保障和改善民生為主題，以強化責任為主線，堅持?；?、可持續(xù)、重公正、求實效的方針，進一步完善相關(guān)政策，健全工作機制，嚴格規(guī)范管理，加強能力建設(shè)，努力構(gòu)建標準科學、對象準確、待遇公正、進出有序的社會救助工作格局，不斷提高社會救助的規(guī)范性、科學性和有效性，切實維護困難群眾的基本生活權(quán)益。
（一）繼續(xù)推動社會救助法制建設(shè)。全國人大對社會救助立法工作高度重視，已經(jīng)將《社會救助法》列入立法工作計劃。目前，有關(guān)部門正在進一步研究有關(guān)社會救助的立法問題。同時，根據(jù)社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規(guī)和規(guī)章，加快健全社會救助法制體系。
（二）不斷健全社會救助制度體系。繼續(xù)做好社會救助制度頂層設(shè)計，形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接配套、針對性強、操作規(guī)范的制度體系。加快推進低收入家庭認定工作，為醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭拓展提供支撐。盡快建立健全臨時救助制度，使遭遇突發(fā)性事件和意外事故的困難群眾及時獲得政府救助；推動建立重特大疾病醫(yī)療救助制度，制定針對艾滋病機會性感染者、重性精神病患者等特殊人群的醫(yī)療救助政策；加快發(fā)展面向殘疾人、老年人、兒童等特殊困難群體的救助服務(wù)。積極開展城市救災(zāi)工作，著力提高救災(zāi)應(yīng)急能力，不斷提升自然災(zāi)害救助覆蓋面和保障水平。
（三）大力推進社會救助事業(yè)均衡發(fā)展。認真落實社會救助標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，完善最低生活保障標準動態(tài)調(diào)整辦法，指導地方促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間社會救助事業(yè)均衡發(fā)展。進一步理順資金投入機制，支持開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的基本權(quán)益。逐步加大社會救助財政資金投入力度，確保新增財力優(yōu)先用于保障和改善基本民生，使困難群眾能夠共享改革發(fā)展成果；繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展社會救助事業(yè)的扶持力度。
（四）切實加強社會救助能力建設(shè)。按照國務(wù)院部署，建立由民政部牽頭的社會救助部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌做好最低生活保障與醫(yī)療、教育、住房等其他社會救助政策以及促進就業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展和有效銜接。同時，要求地方政府相應(yīng)建立社會救助協(xié)調(diào)工作機制。加快建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制。健全基層社會救助工作體系，充實加強基層工作力量，保障工作場所和工作條件，確保事有人管、責有人負；加強社會救助工作人員培訓，增強基層社會救助管理服務(wù)能力；改善管理手段，加快推進信息化建設(shè)，不斷提高社會救助規(guī)范化、科學化管理水平。
（五）著力強化社會救助監(jiān)督管理。把社會救助工作納入國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，確保救助事業(yè)與經(jīng)濟社會同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。將低保等社會救助工作納入地方科學發(fā)展考評體系和政府績效考核，逐級落實責任。進一步規(guī)范社會救助操作流程，實行社會救助經(jīng)辦人員和村（居）干部近親屬享受救助備案制度，完善動態(tài)管理措施，全面建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制。推行績效考核，獎優(yōu)罰劣，注重實效，使社會救助工作步入規(guī)范化、精細化管理軌道。加強監(jiān)督檢查，確保各項政策措施落到實處。健全內(nèi)部監(jiān)管機制，強化管理責任，防止各種違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。完善社會監(jiān)督機制和投訴舉報核查制度，嚴格責任追究，對因工作重視不夠、管理不力發(fā)生重大問題、造成嚴重社會影響的，要依法追究有關(guān)責任人的責任。
全國人大常委會聽取和審議國務(wù)院關(guān)于社會救助工作情況的報告，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對社會救助工作的高度重視和大力支持，必將有力推進我國社會救助工作的發(fā)展。我們將認真研究和落實全國人大常委會的意見和建議，不斷改進工作，努力推動我國社會救助事業(yè)又好又快發(fā)展，為保障和改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作出積極貢獻！
