發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2018年12月23日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年12月23日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過決定，授權(quán)國務(wù)院在部分試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，并于2017年12月27日延長授權(quán)至2018年12月31日，為開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點提供了重要法律支撐。根據(jù)會議安排，現(xiàn)將三年來“兩權(quán)”抵押貸款試點情況報告如下。
一、 試點情況及主要成效
“兩權(quán)”抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會確定的重點改革任務(wù)。國務(wù)院深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央決策部署，認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會和貫徹落實全國人大常委會授權(quán)決定，督促指導(dǎo)人民銀行等部門和地方政府主動作為，抓緊明確改革任務(wù)和重點舉措，加大工作力度，穩(wěn)妥有序推進“兩權(quán)”抵押貸款試點。
（一）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善試點工作制度。人民銀行聯(lián)合財政部、原農(nóng)業(yè)部等11個部門成立試點工作指導(dǎo)小組，指導(dǎo)各試點地區(qū)成立工作小組，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。多次召開專題會議、開展專題培訓(xùn)，全面部署推進試點工作，并進行實地調(diào)研，加大督導(dǎo)力度。出臺《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，明確“兩權(quán)”抵押條件、貸款管理、風險處置、配套措施，為金融機構(gòu)開辦業(yè)務(wù)提供指引。建立“兩權(quán)”抵押貸款專項統(tǒng)計制度，加強數(shù)據(jù)統(tǒng)計和跟蹤監(jiān)測，并定期開展評估。
（二）成員單位通力協(xié)作，持續(xù)增強政策合力。中央農(nóng)辦、原農(nóng)業(yè)部牽頭推動建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。截至2018年9月末，222個試點地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。原農(nóng)業(yè)部積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，切實推進確權(quán)登記頒證工作。原國土資源部推動將宅基地制度改革試點擴大至33個縣（市、區(qū)），要求各地加快推進“房地一體”的宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，規(guī)范集體土地價格評估。財政部設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證專項轉(zhuǎn)移支付，牽頭建立健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，完善中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策。原銀監(jiān)會指導(dǎo)派出機構(gòu)在不良貸款容忍度等方面對“兩權(quán)”抵押貸款作出特殊安排，并督促銀行業(yè)金融機構(gòu)簡化貸款管理流程。原保監(jiān)會推動開展農(nóng)業(yè)貸款保證保險、助農(nóng)貸款履約保證保險等業(yè)務(wù)。發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局、原林業(yè)局、原法制辦積極為試點提供支持。
（三）地方政府擔當實干，暢通抵押物融資鏈條。一是探索破解抵押物價值評估難題。試點地區(qū)政府因地制宜，推動開展抵押物價值評估。通過引入第三方評估機構(gòu)、組建評估專家?guī)旌徒鹑跈C構(gòu)自評估等，豐富價值評估方式。二是完善貸款風險補償和緩釋機制。截至2018年9月末，190個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押（以下簡稱農(nóng)地抵押）貸款試點地區(qū)、48個農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押（以下簡稱農(nóng)房抵押）貸款試點地區(qū)設(shè)立了風險補償基金，140個農(nóng)地抵押貸款試點地區(qū)、29個農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)成立了政府性擔保公司，以出資額為限提供風險補償或擔保代償，有效分擔金融機構(gòu)開辦“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)風險。三是探索市場化抵押物處置機制。針對農(nóng)地抵押，各地探索形成了貸前抵押物“預(yù)處置”、第三方回購、多方合作共同處置等模式，統(tǒng)籌解決抵押變現(xiàn)、價值評估、風險防控等問題。針對農(nóng)房抵押，各地在保障農(nóng)民基本居住權(quán)基礎(chǔ)上，逐步探索司法處置、村民內(nèi)部協(xié)議轉(zhuǎn)讓等處置模式。
（四）金融機構(gòu)積極探索，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。有關(guān)金融機構(gòu)制定“兩權(quán)”抵押貸款管理辦法或?qū)嵤┘殑t，將“兩權(quán)”納入抵押品范圍，并對績效評價、資源配置、信貸授權(quán)等作出專門安排，推動試點工作提質(zhì)增量擴面。截至2018年9月末，試點地區(qū)已有1193家金融機構(gòu)開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，330家金融機構(gòu)開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。同時，積極創(chuàng)新抵押貸款模式，創(chuàng)新推出“兩權(quán)”為單一抵押的貸款、“‘兩權(quán)’+多種經(jīng)營權(quán)組合抵押”、“‘兩權(quán)’+農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)證”、“農(nóng)戶聯(lián)保+‘兩權(quán)’反擔保”等模式，進一步釋放“兩權(quán)”抵押擔保權(quán)能。
（五）“兩權(quán)”抵押貸款試點取得積極成效。截至2018年9月末，全國232個試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964億元；59個試點地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長48.9%，累計發(fā)放516億元。一是進一步盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)。推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營由分散的小農(nóng)生產(chǎn)逐步向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。黑龍江省15個農(nóng)地抵押貸款試點地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)率較試點前提高6個百分點。二是推動緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問題。試點以來，融資額度顯著提高，效率有效提升，成本逐步下降。普通農(nóng)戶貸款額度由試點前的最高10萬元提高至50萬元，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款額度由試點前的最高1000萬元提高至2000萬元—5000萬元不等。同時，下放貸款審批權(quán)限，簡化審批流程，優(yōu)化利率定價和還款方式，農(nóng)戶申貸后最快2天即可獲得貸款。三是支持農(nóng)戶增收致富。截至2018年9月末，試點地區(qū)農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款余額中用于農(nóng)業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營的分別占99%、78%。通過“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資可得性明顯提升，對普通農(nóng)戶的帶動作用持續(xù)增強。湖南省啟動試點以來，“兩權(quán)”抵押貸款已累計支持全省近3萬個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
二、 試點工作中存在的主要困難
（一）頒證進度有待進一步加快。截至2018年9月末，45個農(nóng)地抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)村承包土地已確權(quán)但尚未頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，27個農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)農(nóng)民住房所有權(quán)頒證率低于50%。土地承包經(jīng)營權(quán)證和農(nóng)民住房所有權(quán)證未完全發(fā)放給農(nóng)民，個別試點地區(qū)仍積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會，制約農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民住房交易，影響其抵押融資權(quán)能的實現(xiàn)。
（二）抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度較大。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。實踐中，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人，農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)受到較大限制。
（三）試點到期后需做好法律銜接。“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)以物權(quán)法、擔保法、農(nóng)村土地承包法等法律為支撐。中央關(guān)于“三權(quán)分置”的意見明確承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，但上述法律相關(guān)條款仍在修訂。部分試點地區(qū)擔心，如試點到期法律制度難以有效銜接，基層執(zhí)行時可能出現(xiàn)爭議。
三、 下一步工作安排
農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的推進使農(nóng)地抵押貸款前置條件已經(jīng)具備，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)形成了包括確權(quán)頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押物價值評估和處置等在內(nèi)的完整閉環(huán)，農(nóng)地抵押貸款全面推開條件已經(jīng)成熟。農(nóng)房抵押貸款在各地發(fā)展極不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據(jù)，農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置仍面臨較大障礙，農(nóng)房抵押貸款未形成有效閉環(huán)。下一步，對農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款宜區(qū)別對待。
（一）農(nóng)村土地承包法修正案通過后全面推廣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)。目前，農(nóng)村土地承包法正在修訂。2018年10月22日，第十三屆全國人大常委會第六次會議對農(nóng)村土地承包法修正案草案進行“二審”，草案對“承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保。第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構(gòu)融資擔保。具體由國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定”的法律修改建議已有體現(xiàn)，將提請全國人大常委會“三審”。如“三審”順利通過，2018年底試點結(jié)束時，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)法律障礙基本消除，人民銀行將及時出臺《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，明確農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的抵押條件、貸款管理、風險處置和配套措施等問題，會同有關(guān)方面加大工作力度，做好全國推廣工作。
（二）將農(nóng)房抵押貸款試點納入宅基地制度改革統(tǒng)籌考慮?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。目前宅基地“三權(quán)分置”整體改革方案仍在研究中，農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)擬納入宅基地“三權(quán)分置”改革的大盤子統(tǒng)籌考慮。鑒于農(nóng)房抵押貸款試點取得了初步成效，擬充分吸納試點經(jīng)驗，發(fā)揮農(nóng)房抵押融資功能，有條件的地區(qū)可在風險可控前提下，繼續(xù)穩(wěn)妥探索宅基地使用權(quán)抵押。2018年12月31日后，物權(quán)法第一百八十四條和擔保法第三十七條相關(guān)規(guī)定恢復(fù)施行。在宅基地“三權(quán)分置”改革取得實質(zhì)性進展基礎(chǔ)上，再視情考慮物權(quán)法、擔保法修改問題。
有關(guān)部門和試點地區(qū)政府將認真做好抵押登記、抵押物處置、風險補償?shù)扰涮字С止ぷ鳎瑢崿F(xiàn)存量農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)平穩(wěn)過渡，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。同時，要高度關(guān)注試點業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風險，加強對金融機構(gòu)的指導(dǎo)，堅決杜絕“兩權(quán)”抵押物處置可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地、失房、失去生活保障等社會問題。
全國人大常委會專門審議“兩權(quán)”抵押貸款試點情況總結(jié)報告，充分體現(xiàn)了對試點工作的高度重視和大力支持。國務(wù)院將認真貫徹黨中央決策部署和全國人大常委會審議意見，扎實工作，深化改革，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善制度安排，為推進農(nóng)村改革、助力鄉(xiāng)村振興提供更有力的金融支持。
以上報告，請予審議。
