發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2011年04月20日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2011年04月20日
效力級別國務院規(guī)范性文件
（2011年4月20日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第20次會議上國家林業(yè)局局長 賈治邦）
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院的委托，向全國人大常委會報告集體林權制度改革工作情況，請予審議。
一、 集體林權制度改革的主要內(nèi)容
我國現(xiàn)有林地45.6億畝，其中集體林地27.37億畝。新中國成立后，集體林權制度經(jīng)歷了四次變動：一是土改時期的分山到戶，二是農(nóng)業(yè)合作化時期的山林入社，三是人民公社時期的山林統(tǒng)一經(jīng)營，四是改革開放初期的林業(yè)“三定”（劃定自留山、穩(wěn)定山權林權、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）。這四次變動，既有經(jīng)驗，也有教訓，關鍵是沒有觸及產(chǎn)權，林地使用權和林木所有權不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理，制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的積極性不高，森林資源質量低，林地產(chǎn)出率低，農(nóng)民收益水平低，亂砍盜伐現(xiàn)象普遍存在。我國耕地少、林地多，廣大農(nóng)民在承包耕地解決溫飽后，看到了山林的巨大潛力，產(chǎn)生了經(jīng)營山林、發(fā)家致富的強烈愿望，迫切要求實行新一輪集體林權制度改革。
1998年，福建省永安市洪田村率先將山林承包到戶，全村人均林業(yè)收入成倍增加。隨后，福建、江西、遼寧、浙江等省先后開展林改試點，得到了中央領導的高度重視和充分肯定。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次對集體林權制度改革作出重要指示，并深入改革試點地區(qū)考察指導。2006年1月，胡錦濤總書記在福建永安市視察時指出，林權制度改革是當前農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大改變，意義確實很重大。2007年，溫家寶總理在遼寧、江西考察時指出，林業(yè)產(chǎn)權制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包改革后農(nóng)村的第二次革命，它的意義不亞于當年小崗村的分田到戶。幾年來，國家林業(yè)局會同中農(nóng)辦、財政部等部門對試點情況進行了深入調研，并先后在福建、江西召開集體林權制度改革高峰論壇和現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，指導各地做好改革試點工作。在認真總結試點經(jīng)驗的基礎上，2008年6月，黨中央、國務院出臺了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號，以下簡稱中央10號文件）。2009年6月，中央召開了新中國成立以來的首次中央林業(yè)工作會議，對集體林權制度改革作出全面部署，這項改革在全國范圍內(nèi)全面推開。
集體林權制度改革的核心內(nèi)容是，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，通過家庭承包的方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權人的主體地位。改革主要有五個環(huán)節(jié)：一是明晰產(chǎn)權。以均山到戶為主，以均股、均利為補充，把林地使用權和林木所有權承包到農(nóng)戶。二是勘界發(fā)證。在勘驗“四至”（指某塊土地與四周相鄰土地的界限）的基礎上，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，做到圖表冊一致、人地證相符。三是放活經(jīng)營權。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源。四是落實處置權。在不改變集體林地所有權和林地用途的前提下，允許林木所有權和林地使用權依法出租、入股、抵押和轉讓。五是保障收益權。承包經(jīng)營的收益，除按國家規(guī)定和合同約定交納的費用外，歸農(nóng)戶和經(jīng)營者所有。
集體林權制度改革的基本原則是，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權；堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護；堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。
集體林權制度改革的目標是，從2008年起，用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規(guī)范管理，逐步形成充滿活力的集體林業(yè)發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。
這次集體林權制度改革具有四個鮮明特性。一是物權性。 物權法明確規(guī)定林地承包經(jīng)營權為用益物權。賦予農(nóng)民的經(jīng)營權、處置權、收益權都要依法保護和落實。二是長期性。中央10號文件明確規(guī)定林地承包期為70年，承包期屆滿還可繼續(xù)承包，真正實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”。三是流轉性。在不改變林地用途和依法自愿有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權人對林地經(jīng)營權和林木所有權可采取多種方式流轉，依法進行轉包、出租。四是資本性。農(nóng)民在改革中獲得的林地經(jīng)營權和林木所有權具有資本功能，可作為入股、抵押或出資、合作的條件。這是農(nóng)村土地經(jīng)營制度的重大突破，也是農(nóng)村金融改革的重大突破，有效破解了農(nóng)業(yè)發(fā)展融資難的問題，促進了金融資本向農(nóng)村流動。
二、 集體林權制度改革的主要措施
集體林權制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及面廣，工作難度大。在黨中央、國務院的有力領導下，各地高度重視，各部門大力支持，基層單位扎實工作，廣大農(nóng)戶積極參與，確保了改革健康順利推進。
（一）各地黨委政府把集體林權制度改革作為貫徹落實科學發(fā)展觀的重大實踐，真正擺上了全局工作的戰(zhàn)略位置。各地黨委政府認真貫徹落實中央林業(yè)工作會議精神，把集體林權制度改革作為生態(tài)立省、生態(tài)強省、生態(tài)興省的戰(zhàn)略舉措，作為破解“三農(nóng)”問題的重要途徑，作為貫徹落實科學發(fā)展觀、推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要內(nèi)容，采取了一系列扎實有效的措施。特別是各?。▍^(qū)、市）黨委書記、省長親自調研、謀劃、部署，形成了五級書記抓林業(yè)、五大班子搞林改的生動局面。
（二）各級林業(yè)部門大力加強工作指導和宣傳培訓，為推進林改提供了有力保障。一是實行分類指導。在西北地區(qū)，針對林業(yè)特點與南方不同的實際，提出了有利于保護生態(tài)的改革辦法，農(nóng)民表現(xiàn)出與南方農(nóng)民一樣的熱情和積極性。在西北、西南少數(shù)民族地區(qū)，遵循了“積極穩(wěn)妥，確保穩(wěn)定”原則，做到了發(fā)揚民主更加充分、工作程序更加細致，呈現(xiàn)出少數(shù)民族衷心擁護林改、積極投身林改、以林改促和諧的生動景象。二是加強宣傳培訓。編寫了培訓教材和實踐案例，累計培訓林改骨干2300多萬人次。三是深入一線服務。廣大林改工作人員不辭千辛萬苦，走進千家萬戶，深入宣講政策，指導方案制訂，解答疑難問題，調處林權糾紛，進行現(xiàn)場勘界，規(guī)范檔案管理，強化了對關鍵環(huán)節(jié)的指導與服務。
（三）各有關部門認真落實支持林業(yè)改革發(fā)展的政策措施，形成了推動林改、服務林改的強大合力。各部門高度重視，積極主動圍繞林改開展工作，提供服務。中央辦公廳、國務院辦公廳對中央10號文件和中央林業(yè)工作會議精神的貫徹落實情況進行了督查。中農(nóng)辦認真研究、積極協(xié)調有關政策；發(fā)展改革委、財政部等部門主動支持，落實了林改工作經(jīng)費，啟動了中幼林撫育和森林保險保費補貼試點，完善了林業(yè)貸款中央財政貼息政策，降低了育林基金征收比例，提高了森林生態(tài)效益補償標準；人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門聯(lián)合發(fā)布了加強金融服務工作的指導意見。這些政策含金量高、扶持力度大，形成了推動林改的強大合力。
（四）廣大基層干部和農(nóng)民群眾衷心擁護、積極參與，確保了集體林權制度改革順利推進。農(nóng)村基層干部是林改的實施者，廣大農(nóng)民群眾是林改的主力軍。他們普遍認為，30年前農(nóng)村實行耕地承包到戶，讓農(nóng)民解決了溫飽問題，30年后又實行林地承包到戶，實現(xiàn)“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，為農(nóng)民開辟了發(fā)家致富的廣闊空間。各地堅持尊重農(nóng)民意愿，把改革的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權交給農(nóng)民，創(chuàng)造了“干部深入到戶、資料發(fā)放到戶、法規(guī)宣傳到戶、政策解釋到戶、問題解決到戶”等鮮活經(jīng)驗。農(nóng)民群眾積極擁護自主決定方案、自主確權勘界、自主調處糾紛，充分行使當家作主的權利，確保了林改穩(wěn)妥、順利推進。
（五）始終堅持依法依規(guī)辦事，做到了公開、公平、公正、有序實施改革。嚴格按照 《森林法》、 《農(nóng)村土地承包法》、 《物權法》、 《村民委員會組織法》和中央關于林業(yè)的一系列方針政策操作，堅持嚴格依法辦事不違規(guī)，嚴格執(zhí)行政策不走樣，嚴格按程序操作不缺項，堅持群眾不了解政策不實施，情況不明不動手，公示有異議方案不審批。廣泛推行“六簽名”（村民小組會議通知簽名、村民小組會議報到簽名、村民小組實施方案簽名、林地界限確認書簽名、合同簽名、村民委員會對村民小組實施方案決議簽名）、“四公示”制度（村民小組實施方案公示、林改工作程序公示、林權現(xiàn)狀公示、林改結果公示）。各地還充分運用現(xiàn)代信息技術開展勘界確權、林權檔案管理等工作，不僅保證了公平客觀，而且提高了工作效率和科學化、精細化水平。
三、 集體林權制度改革的初步成效
雖然全面推開林改的時間不長，但改革平穩(wěn)順利、成效逐步顯現(xiàn)。截至2010年底，已有20個省（區(qū)、市）基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的改革任務，全國共承包到戶的集體林地24.31億畝（林木蓄積40億立方米），占總面積的88.6%，發(fā)證面積20.1億畝，占總面積的73.4%，7260萬農(nóng)戶拿到林權證，3億多農(nóng)民直接受益，受到了人民群眾和社會各界的普遍贊譽。
一是激發(fā)了農(nóng)民造林育林護林的熱情，森林資源得到有效保護和發(fā)展。林地承包到戶后，農(nóng)民真正成為山林的主人，蘊藏在農(nóng)民中的積極性和巨大潛能得到有效釋放。農(nóng)民就像解放區(qū)實行土改和20世紀80年代實行農(nóng)田大包干一樣，呈現(xiàn)出家家戶戶齊動員、熱火朝天干林業(yè)的景象。過去的“要我造林”變成了“我要造林”。農(nóng)民“把山當田耕，把樹當菜種”，舍得投入，精心經(jīng)營，效益顯著增長。全國林地直接產(chǎn)出率由2003年的84元／畝提高到2010年的198元／畝。林改中不僅沒有出現(xiàn)亂砍濫伐問題，反而出現(xiàn)了全家護林、合作護林、晝夜護林的景象。農(nóng)民生動地說：“山還是那座山，可那是我的山。這山不再沒人管，我是永久的護林員?！绷指暮?，福建、江西、遼寧、浙江等省造林規(guī)模連創(chuàng)歷史新高，成活率和保存率達90%以上。重慶市2009年造林798萬畝，超過前10年的總和。山西省近5年森林面積由1700萬畝增加到3400萬畝，人均森林面積由0.5畝增加到1畝。特別是集體林權制度改革與退耕還林、天然林保護等林業(yè)重點工程建設相結合，進一步提高了工程建設質量和效益。截至2010年底，中央累計安排退耕還林工程建設任務4.27億畝，其中退耕地造林1.39億畝。天然林保護工程有效保護森林16.19億畝，累計完成公益林建設任務2.49億畝。近年來，全國每年造林面積一直保持在9000萬畝的較高水平。第七次全國森林資源清查結果表明，截至2008年底全國森林面積達29.25億畝，比上次（截至2002年底，下同）清查凈增3.08億畝；森林覆蓋率達20.36%，凈增2.15個百分點；活立木蓄積量達149.13億立方米，凈增11.28億立方米；人工林面積9.3億畝，凈增1.26億畝，繼續(xù)保持世界首位。
二是促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，社會就業(yè)渠道得到有效拓寬。林改搞活了林地經(jīng)營權和林木所有權，林業(yè)成為新的投資熱點，種苗培育、經(jīng)濟林果、竹藤花卉等產(chǎn)業(yè)不斷壯大，森林旅游、木本糧油以及林下種菌、種菇、種藥、種菜等種植業(yè)和林下養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)兔、養(yǎng)蛙等養(yǎng)殖業(yè)迅速興起。全國林業(yè)總產(chǎn)值由2006年的1.07萬億元增加到2010年的2.09萬億元，五年翻了一番。浙江省安吉縣以全國2%的竹林資源占有了全國20%的竹產(chǎn)品市場，2009年產(chǎn)值超過120億元，竹產(chǎn)業(yè)已成為縣域經(jīng)濟的第一支柱。集體林權制度改革和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，還創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。特別是2008年國際金融危機爆發(fā)后，林改為大量返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造了條件，呈現(xiàn)了“城里下崗、山上創(chuàng)業(yè)”、“一戶承包、全家就業(yè)”的局面。據(jù)統(tǒng)計，當時19個全面推開林改的省份共創(chuàng)造就業(yè)機會3600萬個，為應對國際金融危機、維護社會穩(wěn)定作出了重要貢獻。
三是增加了農(nóng)民的財產(chǎn)和收入，農(nóng)民群眾得到巨大實惠。林改將林地使用權和林木所有權確權到戶，讓農(nóng)民有了穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。我國27.37億畝集體林地有森林蓄積45.74億立方米，經(jīng)濟價值達數(shù)十萬億元，分山到戶后，戶均擁有森林資源資產(chǎn)近10萬元。同時，林改促進農(nóng)民開辟了新的致富門路，增加了生產(chǎn)性收入。遼寧省本溪市農(nóng)民大力發(fā)展林下種植業(yè)和林下養(yǎng)殖業(yè)，形成了山上種樹、林中放蜂、林下種參、參里養(yǎng)蛙的立體經(jīng)營模式，全市出現(xiàn)10萬元戶1.6萬戶，百萬元戶3000多戶，千萬元戶120戶，億元戶3戶。新疆維吾爾自治區(qū)若羌縣2001年農(nóng)民人均收入只有2216元，2010年僅紅棗收入一項就達3萬多元，增長了10多倍。浙江省臨安市白沙村把“砍樹”變成“看樹”，大力發(fā)展森林旅游業(yè)，每戶年收入達30多萬元。據(jù)統(tǒng)計，全國2550多個林改縣農(nóng)民人均年林業(yè)收入占年收入的比重達到14.6%，重點林區(qū)縣超過60%。目前，全國有26個省份開展了林權抵押貸款，林業(yè)貸款總額突破1000億元。
四是調處了大量林權糾紛，農(nóng)村不穩(wěn)定因素得到有效改善。林改前，由于復雜的歷史原因，各地形成了大量有山無證、有證無山、一山多證、證地不符和租期過長、面積過大、租金過低的現(xiàn)象。各?。▍^(qū)、市）均成立了林權糾紛調處機構，抽調了大量干部，細致耐心地開展工作。他們奔走在山間地頭認真丈量，翻閱大量檔案細致核查，反復溝通耐心協(xié)調，把重新核發(fā)的林權證辦成“鐵證”，徹底解決了長期以來遺留的大量林權糾紛。據(jù)統(tǒng)計，全國累計調處山林權屬糾紛80多萬起，調處率達97%，群眾滿意率達98%，促進了農(nóng)村林業(yè)和諧。同時，改革后農(nóng)民專注于山林經(jīng)營，專心學科技、搞經(jīng)營、跑市場，相關社會矛盾也相應明顯減少。
五是改善了農(nóng)村干群關系，農(nóng)村社會管理水平得到全面提升。林改的過程，是一個民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程，是一個宣傳政策、普及法律、化解矛盾的過程，也是一個加強黨的領導、轉變工作作風、密切干群關系的過程。據(jù)統(tǒng)計，全國共有2000多萬基層干部和技術人員投身林改一線，為群眾辦實事、解難事，贏得了群眾的信任和擁護，基層干部也由此增強了法制意識、民主意識、服務意識和執(zhí)政為民的意識，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀干部。廣大鄉(xiāng)村堅持公開、公平、公正搞林改，完善了村級民主自治機制，充分保障了村民的民主權利和物質利益，許多林改干部在鄉(xiāng)村換屆選舉中高票當選。各地結合實際創(chuàng)新的許多有效機制和辦法，既推進了林改工作，又豐富和完善了村級民主自治機制，提升了農(nóng)村社會管理能力。
四、 存在的困難和問題以及下一步工作打算
當前，集體林權制度改革還存在著一些困難和問題。一是改革進展不平衡，林地林木流轉不盡規(guī)范，新的林木采伐機制不健全。二是強林惠林的政策還不完善，基礎設施建設欠賬較多，林區(qū)道路建設十分滯后。三是農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的資金不足、技術缺乏、信息不靈。我們深刻地認識到，林地承包到戶只是改革的第一步，完善政策、深化改革的任務還十分艱巨。我們將按照中央要求，力爭今年完成林地確權任務，明年完成林權證發(fā)放任務，在此基礎上繼續(xù)深化改革，重點抓好六項工作。
（一）加強森林撫育經(jīng)營，提高森林質量和碳匯能力。提高森林質量效益，是保障農(nóng)民獲得收益的重要途徑，也是增加我國森林資源、積極應對氣候變化的有效舉措?！毒┒甲h定書》已將森林間接減排列為應對氣候變化的重要措施。森林經(jīng)營已成為發(fā)達國家承擔減排義務的重要途徑。我國森林質量低，碳匯能力差，畝蓄積量僅為發(fā)達國家的20%。今后，要加大科技投入，加強森林撫育經(jīng)營，使全國包括集體林在內(nèi)的森林單位面積蓄積量明顯提高，森林資源總量大幅度增加，確保如期兌現(xiàn)胡錦濤總書記在聯(lián)合國氣候變化峰會上作出的“大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米”的莊嚴承諾。
（二）加大財政支持力度，構建支持林業(yè)發(fā)展的長效機制。繼續(xù)健全和完善森林生態(tài)效益補償制度，逐步提高中央和地方的森林生態(tài)效益補償標準。健全和完善造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，進一步落實森林防火、病蟲害防治、林木良種補貼政策，以及木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育扶持政策。全面加強林區(qū)道路、供水、供電、通信等基礎設施建設，為林業(yè)發(fā)展提供有力保障。
（三）強化金融保險服務，吸引社會資金發(fā)展林業(yè)。加快完善林權抵押貸款辦法，積極推進森林保險試點，引導更多社會資金投向林業(yè)，有效解決農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的資金難題，為增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村消費水平，拉動國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展發(fā)揮重要作用。
（四）規(guī)范林權流轉行為，保障農(nóng)民合法權益。加快完善森林資源資產(chǎn)評估管理辦法，規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估行為，建立健全林木和林地經(jīng)營權流轉制度，完善產(chǎn)權交易平臺，鼓勵農(nóng)民以森林資源為資本與龍頭企業(yè)合作經(jīng)營，盤活森林資源，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。依法加強和規(guī)范流轉管理，保護農(nóng)民切身利益。
（五）加快發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民就業(yè)增收渠道。引導各地立足資源優(yōu)勢，把生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，大力發(fā)展森林培育、森林旅游、生物質能源、生物質材料、生物制藥等循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，促進農(nóng)民就業(yè)增收。研究出臺扶持政策措施，重點發(fā)展林下種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，實現(xiàn)長中短有機結合、上中下綜合利用、林農(nóng)牧復合經(jīng)營，提高林地綜合利用率和產(chǎn)出率。
（六）加強林業(yè)合作組織建設，健全林業(yè)社會化服務體系。大力開展林業(yè)專業(yè)合作社示范縣創(chuàng)建活動，支持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織、專業(yè)協(xié)會和中介服務機構，提高合作經(jīng)營覆蓋面，強化技術服務、市場服務和信息服務，著力解決林地承包到戶后一家一戶解決不了、解決不好的困難和問題，幫助更多的農(nóng)民更好地走上致富之路。
長期以來，全國人大及其常委會和全國人大農(nóng)委對林業(yè)工作與集體林權制度改革高度重視，始終給予了密切關注和大力支持，我們工作取得的進展和成效，是與全國人大及其常委會和全國人大農(nóng)委的支持、監(jiān)督和幫助分不開的，在此我們表示衷心的感謝。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，集體林權制度改革是我國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革，同農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣，具有重要而深遠的歷史意義，隨著改革的深入發(fā)展，它的作用還將進一步顯現(xiàn)。今后，我們將認真按照中央的部署和要求，深入推進集體林權制度改革，不斷鞏固和擴大改革成果，努力開創(chuàng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新局面，為建設生態(tài)文明、推動科學發(fā)展作出新的更大貢獻。
