發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2016年11月05日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2016年11月05日
效力級(jí)別國務(wù)院規(guī)范性文件
--2016年11月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議上
公安部副部長(zhǎng) 黃 明
全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
受國務(wù)院委托，我向全國人大常委會(huì)報(bào)告 出境入境管理法執(zhí)行情況，請(qǐng)審議。
一、 基本情況
國務(wù)院高度重視出境入境管理工作。李克強(qiáng)總理多次作出重要批示指示，要求推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高效能；今年3月，專門作出批示，要求做好為外國人永久居留證持證人提供便利的工作，吸引外國人才和智力引進(jìn)。郭聲琨國務(wù)委員也多次作出工作部署。2013年7月1日 出境入境管理法施行以來，各地區(qū)、各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行 出境入境管理法和國務(wù)院部署，努力構(gòu)建國務(wù)院有關(guān)部門主管、多部門協(xié)作的出境入境管理格局，有力優(yōu)化了出境入境管理服務(wù)、擴(kuò)大了人員往來、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)了國家安全。三年來，全國出境入境人員總量保持較大幅度增長(zhǎng)，年均增幅6.7%，2015年達(dá)5.2億人次，今年上半年為2.7億人次。
（一）健全法律法規(guī)制度，出境入境管理法制建設(shè)水平進(jìn)一步提升。國務(wù)院相繼頒布《外國人入境出境管理?xiàng)l例》、《國務(wù)院關(guān)于修改＜中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法＞的決定》等配套法規(guī)。公安部已就修訂《出境入境邊防檢查條例》、《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》向國務(wù)院報(bào)送草案（送審稿），正在起草《外國人永久居留管理?xiàng)l例》。外交部出臺(tái)了駐外簽證機(jī)關(guān)審發(fā)12種16類外國人入境普通簽證的簽發(fā)管理工作規(guī)范。人力資源社會(huì)保障、外國專家等部門正在起草《外國人在中國工作管理?xiàng)l例》。同時(shí)，公安、外交、僑務(wù)、教育、人力資源社會(huì)保障、外國專家等部門，針對(duì)各類中國公民出境入境證件和外國人簽證證件簽發(fā)管理、華僑回國定居、外國人在中國工作、國際學(xué)生勤工助學(xué)等管理工作，出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)范性文件。各有關(guān)部門采取媒體發(fā)布、國際宣介、網(wǎng)絡(luò)問答、印制宣傳手冊(cè)等形式深入開展 出境入境管理法社會(huì)宣傳，舉辦貫徹執(zhí)行 出境入境管理法培訓(xùn)班，公開辦理各類出境入境手續(xù)的制度、要求和服務(wù)監(jiān)督電話，促進(jìn)執(zhí)法工作嚴(yán)格規(guī)范公正文明。
（二）深化改革創(chuàng)新，出境入境管理服務(wù)水平再上新臺(tái)階。一是服務(wù)國家對(duì)外開放戰(zhàn)略，便利中外人員出入境的制度化安排不斷完善。推進(jìn)簽證便利化，與多國就互免簽證或簡(jiǎn)化簽證手續(xù)達(dá)成制度化安排，各類互免簽證或簡(jiǎn)化簽證手續(xù)協(xié)定數(shù)量大幅增加，中國護(hù)照“含金量”大幅提高。截至目前，已與127個(gè)國家締結(jié)各類互免簽證協(xié)定，包括8個(gè)全面免簽協(xié)議；與39個(gè)國家達(dá)成63份簡(jiǎn)化簽證手續(xù)協(xié)定或安排。二是服務(wù)國家“走出去”戰(zhàn)略，公民出境入境更加便利。實(shí)施在居住地辦理因私出境入境證件政策，免于異地工作、學(xué)習(xí)、生活的申請(qǐng)人在居住地和戶籍地之間奔波。推廣因私出境入境證件網(wǎng)上預(yù)約辦理和自助辦理服務(wù)，科學(xué)設(shè)置出境入境證件受理點(diǎn)，方便群眾辦證。全面推進(jìn)證件電子化改革，簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料，提高審批效率，目前全國絕大部分地區(qū)居民僅需提交身份證、照片等材料即可申領(lǐng)因私出境入境證件，有效的因私普通護(hù)照持有量達(dá)1.2億本。不斷擴(kuò)大中國公民旅游目的地國家范圍，目前已達(dá)153個(gè)。三是服務(wù)引智引才戰(zhàn)略，外國人來華簽證、入境出境、停留居留等政策不斷優(yōu)化。積極構(gòu)建工作協(xié)調(diào)機(jī)制，初步形成各部門共同參與、各司其職、共同推進(jìn)的外國人管理工作格局，并推動(dòng)外國人來華工作的統(tǒng)一管理。中辦、國辦 印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，推動(dòng)完善永久居留服務(wù)管理制度。積極探索實(shí)踐，將7類科研機(jī)構(gòu)納入申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留外國人工作單位范圍。出臺(tái)支持北京創(chuàng)新發(fā)展、上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)以及廣東、福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)等一系列出境入境政策措施。試點(diǎn)建立人才申請(qǐng)永久居留的市場(chǎng)化渠道，縮短外籍高層次人才申請(qǐng)?jiān)谥袊谰镁恿舻膶徟鷷r(shí)限，積極服務(wù)國家人才戰(zhàn)略。指導(dǎo)駐外簽證機(jī)關(guān)適當(dāng)放寬外籍高層次人才、外籍華人的簽證受理?xiàng)l件，簡(jiǎn)化審批程序。進(jìn)一步完善、便利外國專家來華辦理程序；簡(jiǎn)化外國文藝表演團(tuán)體和個(gè)人來華演出入境手續(xù)。在全國87個(gè)口岸設(shè)立簽證點(diǎn)，在15個(gè)城市實(shí)施部分國家外國人72小時(shí)過境免簽政策，在個(gè)別地區(qū)推行部分國家人員144小時(shí)入境或過境免簽政策。四是服務(wù)國家對(duì)外開放大局，確保口岸通關(guān)安全順暢。積極推進(jìn)口岸查驗(yàn)機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化完善郵輪、游艇、公務(wù)機(jī)等新興出入境形態(tài)的邊防檢查管理。不斷推出便利口岸通關(guān)措施，開設(shè)中國公民專用通道，在境內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)口岸試行24小時(shí)直接過境人員免辦邊檢手續(xù)政策，擴(kuò)大自助通關(guān)人員范圍，自助通關(guān)人數(shù)已達(dá)出境入境總數(shù)的39%。
（三）強(qiáng)化出境入境防控體系建設(shè)，充分發(fā)揮在維護(hù)國家安全工作中的重要作用。一是嚴(yán)格簽證簽發(fā)、出境入境證件管理。 出境入境管理法施行以來，向我駐外簽證機(jī)關(guān)新派簽證干部，嚴(yán)格簽證審核把關(guān)。加強(qiáng)簽證簽發(fā)管理和源頭管控。研究制定動(dòng)態(tài)國別簽證政策，增強(qiáng)簽證政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)密性。二是強(qiáng)化執(zhí)法辦案。密切出境入境執(zhí)法協(xié)作，加強(qiáng)詢問核查，依法實(shí)施人身、行李物品及車體、船體檢查。建立相關(guān)警種協(xié)同、重點(diǎn)地區(qū)聯(lián)動(dòng)、國際執(zhí)法合作的工作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊妨害國（邊）境管理犯罪活動(dòng)。三是完善在華外國人管理工作。四是加速推進(jìn)出境入境信息化建設(shè)。公安、外交、教育、人力資源社會(huì)保障、文化、外國專家等部門，分別建設(shè)了處理和存儲(chǔ)各類出境入境證件、外國人簽證證件、出境入境記錄以及外國人來華工作、學(xué)習(xí)等信息的管理系統(tǒng)，并在出境入境證件簽證、記錄等信息共享方面取得階段性成果。
總的看，過去三年是出境入境管理工作形勢(shì)日趨復(fù)雜、任務(wù)日益繁重、服務(wù)管理能力快速提升的時(shí)期。 出境入境管理法的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了出境入境管理由“分散立法”向“統(tǒng)一立法”的重大轉(zhuǎn)變，初步構(gòu)建了以 出境入境管理法為核心的出境入境管理法律制度體系，執(zhí)法工作更加規(guī)范，社會(huì)公信力和滿意度進(jìn)一步提升；相關(guān)管理制度更加開放務(wù)實(shí)，服務(wù)更加便捷高效，廣大群眾的出境入境需求得到積極回應(yīng)，為促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開放創(chuàng)造了良好環(huán)境；出境入境防控體系進(jìn)一步健全，為維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。
二、 面臨的形勢(shì)與問題
當(dāng)前，我國出境入境管理工作面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。一是中外人員往來形勢(shì)發(fā)生深刻變化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，國際間人員往來規(guī)模不斷增長(zhǎng)，各國在引進(jìn)人才方面的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。我國“走出去”戰(zhàn)略在深度和廣度上持續(xù)推進(jìn)，海外利益不斷拓展，對(duì)我出入境管理工作平衡好安全和發(fā)展利益、統(tǒng)籌好國內(nèi)國外兩個(gè)大局、協(xié)調(diào)好內(nèi)政與外交提出更高要求。今年6月，我國正式加入國際移民組織，這要求我們進(jìn)一步深化國際移民領(lǐng)域合作，深度參與全球移民治理。二是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求越來越高。隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、引智引才等發(fā)展戰(zhàn)略深入推進(jìn)，各地區(qū)、各有關(guān)部門對(duì)出境入境管理工作的需求更趨強(qiáng)烈，出境入境管理工作在政策措施、管理方式、工作模式等方面都有待進(jìn)一步創(chuàng)新和突破。三是維護(hù)國家安全工作面臨重大考驗(yàn)，出境入境管理工作面臨的壓力進(jìn)一步加大。四是便利人民群眾出境入境的工作日趨繁重。隨著出境旅游、留學(xué)、探親等持續(xù)升溫，群眾對(duì)提升護(hù)照“含金量”、便利辦證出行的需求更加強(qiáng)烈，出境入境管理工作面臨巨大的大出大進(jìn)、快出快進(jìn)壓力。同時(shí)，工作中還存在一些困難和問題，亟待改進(jìn)解決。
（一） 出境入境管理法配套法規(guī)制定工作有待加快。 出境入境管理法對(duì)外國人來華簽證管理、永久居留、來華工作和留學(xué)生勤工助學(xué)、出入境邊防檢查、往來港澳地區(qū)管理、難民管理等作了原則規(guī)定，需要制定配套的法規(guī)、規(guī)章、制度加以落實(shí)。由于國家重點(diǎn)領(lǐng)域立法任務(wù)繁重、部分法規(guī)草案內(nèi)容協(xié)調(diào)難度大等因素，有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章未能及時(shí)出臺(tái)。
（二）國家統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)建設(shè)亟待推進(jìn)。目前，各有關(guān)部門主要從履行本部門工作職責(zé)出發(fā)推動(dòng)信息化建設(shè)，信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)條件不同，進(jìn)度不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部門間信息共享程度不高，信息不對(duì)稱、不銜接的問題仍然存在。國家統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)建設(shè)工作亟待推進(jìn)，以提升整體出境入境管理和服務(wù)效能。
（三）出境入境管理職能較為分散。在中央層面，公安、外交、教育、文化、外國專家等多個(gè)部門依法承擔(dān)與出境入境管理相關(guān)的職能，大量事務(wù)需要溝通協(xié)調(diào)。
三、 下步工作措施
為進(jìn)一步貫徹落實(shí) 出境入境管理法，我們將積極采取切實(shí)有力的改革創(chuàng)新措施，認(rèn)真做好新形勢(shì)下的出境入境管理工作。
（一）加快推進(jìn)相關(guān)立法。加快研究制定 出境入境管理法相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章，特別是加緊出臺(tái)《外國人永久居留管理?xiàng)l例》、《出境入境邊防檢查條例》、《中國公民往來香港特別行政區(qū)澳門特別行政區(qū)管理?xiàng)l例》、《外國人在中國工作管理?xiàng)l例》。繼續(xù)推動(dòng)外國人在中國工作指導(dǎo)目錄、國際學(xué)生勤工助學(xué)管理暫行辦法、難民事務(wù)管理等相關(guān)立法。
（二）加快推進(jìn)國家統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)建設(shè)。一是建立健全跨部門出境入境管理信息系統(tǒng)建設(shè)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)同，共同推進(jìn)統(tǒng)一的信息平臺(tái)規(guī)劃建設(shè)工作。二是抓緊建設(shè)完成一批重點(diǎn)出境入境信息共享項(xiàng)目。建設(shè)公安出境入境綜合數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，整合公安、外交、外國專家、鐵路、民航、海事、旅游等部門信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各類出境入境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的綜合化、實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)用。建設(shè)空港口岸旅客交互式預(yù)報(bào)預(yù)檢系統(tǒng)，推行空港旅客出境自助通關(guān)服務(wù)。三是在公安出境入境管理信息系統(tǒng)部門間信息共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，研究推進(jìn)部門間出境入境信息匯集交換和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，為構(gòu)建國家統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)提供技術(shù)支撐。
（三）提升出境入境管理維護(hù)國家安全的能力。一是統(tǒng)籌做好境內(nèi)境外出境入境證件、簽證簽發(fā)工作。二是進(jìn)一步嚴(yán)密口岸管控。三是加強(qiáng)在華外國人動(dòng)態(tài)信息管理。
（四）改革完善外國人在中國永久居留制度。一是貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，充分發(fā)揮工作協(xié)調(diào)機(jī)制和部際聯(lián)席會(huì)議的作用，加強(qiáng)政策銜接，會(huì)商解決相關(guān)問題，監(jiān)督政策落實(shí)。二是積極推進(jìn)在北京、上海、廣東實(shí)施的外籍高層次人才申請(qǐng)永久居留政策改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)評(píng)估和優(yōu)化完善，向更多地區(qū)復(fù)制推廣。同時(shí)，按照中央有關(guān)精神，落實(shí)外籍人才申請(qǐng)永久居留的便利化措施。三是抓緊進(jìn)行外國人永久居留證電子化改革，采用芯片技術(shù)，改進(jìn)機(jī)讀功能，為持證人在國內(nèi)購買車船機(jī)票、辦理住宿登記、金融保險(xiǎn)、證照等業(yè)務(wù)提供更多便利。
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員，全國人大常委會(huì)聽取和審議國務(wù)院關(guān)于出境入境管理法執(zhí)行情況的報(bào)告，充分體現(xiàn)了全國人大常委會(huì)對(duì)出境入境管理工作的高度重視和大力支持。我們將認(rèn)真按照審議意見，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)出境入境管理工作。
