發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2019年12月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年12月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務(wù)委員會:
受國務(wù)院委托,我向全國人大常委會報告財政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況。
一、 近年來財政生態(tài)環(huán)保資金投入和使用的基本情況
黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會問題;生態(tài)環(huán)境保護(hù)該花的錢必須花,該投的錢決不能省,要堅持資金投入同污染防治攻堅任務(wù)相匹配。李克強(qiáng)總理指出,綠色發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求,是解決污染問題的根本之策,要加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè),大力推動綠色發(fā)展。按照黨中央、國務(wù)院決策部署,各級財政部門堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),在財政收支矛盾突出的形勢下,著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),在壓縮一般性支出的同時,堅持把生態(tài)環(huán)保投入放在重要位置優(yōu)先保障,為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。
2016—2018年,全國財政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計安排24510億元,年均增長14.8%,增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點,占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。其中,中央財政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出累計安排10764億元,發(fā)揮了重要作用。2019年,在財政收支矛盾突出的形勢下,各級財政繼續(xù)加大對生態(tài)環(huán)保的支持力度。在支出總量增加的同時,著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),資金投入聚焦標(biāo)志性重大戰(zhàn)役,切實解決人民群眾最關(guān)心的突出環(huán)境問題。
(一)支持打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。
2016—2018年,中央財政安排大氣污染防治資金474億元,擴(kuò)大北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市范圍,支持京津冀及周邊、長三角地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域圍繞打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)開展工業(yè)污染深度治理、移動源污染防治等重點任務(wù),減少大氣污染排放,改善環(huán)境空氣質(zhì)量;安排工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金579億元,推動重點行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,支持鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能,減少資源消耗和污染排放;安排節(jié)能減排專項資金1024億元,用于重點支持推廣應(yīng)用新能源汽車,構(gòu)建包括購置補(bǔ)貼、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獎勵、新能源公交車運營補(bǔ)助等在內(nèi)的支持政策體系。
在財政資金的支持下,城市空氣質(zhì)量不斷改善。2018年,全國338個地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為79.3%,同比上升1.3個百分點;PM2.5濃度同比下降9.3%,“十三五”以來累計下降22%;二氧化硫濃度同比下降22.2%,二氧化氮濃度同比下降6.5%,一氧化碳濃度同比下降11.8%;發(fā)生重度污染1899天次,同比減少412天次,重污染天氣過程的峰值濃度、污染強(qiáng)度、持續(xù)時間和影響范圍均明顯降低。
(二)深入實施水污染防治行動計劃。
2016—2018年,中央財政安排水污染防治資金396億元,支持全國開展重點流域水污染防治、良好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)、飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)等水污染防治工作,資金向南水北調(diào)工程水源區(qū)、長江流域、黃河流域等重點地區(qū)、流域傾斜;安排海島及海域保護(hù)專項資金67億元,推動實施藍(lán)色海灣整治行動和渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作,對改善近岸海水水質(zhì)、促進(jìn)渤海生態(tài)保護(hù)修復(fù)發(fā)揮了積極作用。2018年,安排城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金50億元,支持中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效,盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理,同時啟動城市黑臭水體治理示范工作,擬分3批支持60個左右治理任務(wù)較重的城市開展城市黑臭水體治理,帶動實現(xiàn)地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)到90%以上的目標(biāo)。
在財政資金的支持下,水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2018年,全國地表水優(yōu)良(Ⅰ—Ⅲ類)水質(zhì)斷面比例為71%,同比上升3.1個百分點;劣Ⅴ類比例為6.7%,同比下降1.6個百分點。全國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)84.9%,水體周邊群眾的獲得感、幸福感顯著增強(qiáng);黑臭水體治理對水環(huán)境質(zhì)量改善效果明顯,黑臭水體涉及的101個國控斷面中,Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比提高3個百分點,劣Ⅴ類水體比例同比降低4.9個百分點。長江、黃河、珠江等十大流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例同比提高2.5個百分點,劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例同比降低1.5個百分點。
(三)落實土壤污染防治行動計劃。
2016—2018年,中央財政安排土壤污染防治專項資金195億元,支持開展土壤污染狀況詳查、土壤污染管控與修復(fù)、土壤污染先行示范區(qū)建設(shè)、污染土壤修復(fù)治理技術(shù)應(yīng)用試點等工作;安排農(nóng)膜治理及旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣資金30億元,支持內(nèi)蒙古、甘肅、新疆選擇部分地區(qū)開展整縣推進(jìn)廢舊地膜回收利用,建立健全完善廢舊地膜回收加工體系,防控“白色污染”。在財政資金的支持下,部分區(qū)域土壤污染加重的趨勢得到遏制,農(nóng)用地土壤污染詳查工作已完成,進(jìn)一步掌握了我國農(nóng)用地污染現(xiàn)狀。
(四)支持推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合治理。
2016—2018年,中央財政安排農(nóng)村環(huán)境整治專項資金180億元,支持補(bǔ)齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境短板,開展飲用水源環(huán)境保護(hù)、村莊分散畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)村生活污水和垃圾治理等工作,支持建成了一批垃圾、污水處理等環(huán)保設(shè)施,有效解決了垃圾隨意傾倒、污水直排河道等農(nóng)村突出環(huán)境問題,持續(xù)推進(jìn)改善農(nóng)村人居環(huán)境;通過農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金安排48億元,支持在重點地區(qū)推開農(nóng)作物秸稈綜合利用工作,撬動社會資本和金融資本支持農(nóng)作物秸稈綜合利用,探索可推廣、可持續(xù)的農(nóng)作物秸稈綜合利用模式;通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排40億元,選擇部分生豬、奶牛、肉牛養(yǎng)殖重點縣,開展畜禽糞污資源化利用整縣治理。
(五)支持開展重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)。
2016—2018年,中央財政通過重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項資金安排260億元,支持山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點,統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,先后將祁連山、黃土高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、吉林長白山等25個重點生態(tài)屏障地區(qū)納入支持試點范圍,基本實現(xiàn)了對我國具有代表性重要生態(tài)系統(tǒng)的全覆蓋;安排林業(yè)轉(zhuǎn)移支付資金2636億元,用于完善天然林保護(hù)制度、擴(kuò)大退耕還林還草、大力支持造林綠化、啟動大規(guī)模國土綠化行動、推進(jìn)荒漠化治理、強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)。此外,還落實好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)撸涌焱七M(jìn)草牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復(fù)。在財政資金的支持下,2018年森林覆蓋率達(dá)22.96%,森林蓄積達(dá)175.6億立方米,草原綜合植被蓋度達(dá)55.7%,人工林面積繼續(xù)位居世界首位。
二、 財政生態(tài)環(huán)保資金管理和改革情況
寶貴的財政資金來之不易,在加大財政生態(tài)環(huán)保資金投入的同時,認(rèn)真貫徹落實《中共中央??國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和預(yù)算法要求,抓緊完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度,健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制,使有限的生態(tài)環(huán)保資金發(fā)揮更大的效益,切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)。
(一)不斷強(qiáng)化財政預(yù)算管理。
一是加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃。研究制定了《財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)??加快推動生態(tài)文明建設(shè)的意見(2019—2020年)》,強(qiáng)化財政支持生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和支持保障。加強(qiáng)對重大改革、重要政策和重大項目的統(tǒng)籌謀劃,合理調(diào)整完善財政支出政策和預(yù)算安排。結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等工作,對新出臺重大政策、新上項目開展事前績效評估,評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備條件。二是科學(xué)分配資金。資金分配向治理任務(wù)重點區(qū)域行業(yè)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新重點地區(qū)、環(huán)境治理工作績效突出重點地區(qū)傾斜,不斷提升資金分配精準(zhǔn)性和效率。逐步建立重大政策、項目績效跟蹤機(jī)制,對生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”,及時發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正改進(jìn)、及時跟蹤落實,確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。三是完善管理制度。先后出臺了大氣、水污染防治等專項資金管理辦法及績效評價辦法,不斷完善專項資金激勵措施,提高資金管理的規(guī)范化水平。組織評估機(jī)構(gòu)對大氣、水污染防治等專項資金開展重點績效評價,對績效好的政策和項目優(yōu)先保障,強(qiáng)化績效評價結(jié)果導(dǎo)向。
(二)理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系。
積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。研究起草了生態(tài)環(huán)境、自然資源等領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案,就生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、環(huán)境污染防治和自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源產(chǎn)權(quán)管理、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面,逐項合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任,適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)。積極支持推動環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革,支持環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收,2016—2018年累計安排資金30億元,在全國范圍內(nèi)基本建成了涵蓋大氣、水、土壤的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng),有效解決了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域存在的排污底數(shù)不清、部分地方人為干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)等問題,為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境決策提供強(qiáng)有力保障。
(三)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
一是加快完善縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央財政進(jìn)一步加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,2016—2018年安排1918億元,年均增長12.3%,在對禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,將青海三江源、南水北調(diào)中線工程水源地等納入補(bǔ)助范圍,加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。同時,完善資金管理辦法,健全考核機(jī)制,對重點縣域開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價和考核,依據(jù)考核結(jié)果調(diào)節(jié)資金分配。根據(jù)2018年完成的全國生態(tài)狀況評價,生態(tài)環(huán)境狀況優(yōu)良縣域達(dá)1561個,同比增加103個。
二是積極探索橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。財政部等部門研究制定了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》,加快推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),推動新安江、東江、引灤入津、赤水河、九洲江等11條重點跨省流域建立起橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,形成“相互監(jiān)督、聯(lián)防共治”的工作機(jī)制,充分調(diào)動了上下游地區(qū)政府保護(hù)和治理的積極性,促進(jìn)了流域水質(zhì)逐步改善。支持實施長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵政策,鼓勵引導(dǎo)在長江流域建立省內(nèi)及跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,構(gòu)建共抓長江大保護(hù)新格局。積極探索建立健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
總的來看,當(dāng)前財政生態(tài)環(huán)保資金投入使用呈現(xiàn)出總量持續(xù)增長、機(jī)制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現(xiàn)的良好態(tài)勢,但我們也清醒地認(rèn)識到,財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)工作中還面臨許多困難和挑戰(zhàn)。一是生態(tài)環(huán)保資金投入壓力持續(xù)加大。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,大力實施減稅降費,各級財政收入持續(xù)放緩,財政收支矛盾突出,而生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨,可用財力有限與生態(tài)環(huán)保資金需求的矛盾進(jìn)一步凸顯。二是多元化投入機(jī)制尚未形成?!罢l污染,誰治理”的污染治理原則落實還不到位,各級政府仍是生態(tài)環(huán)保資金投入的主體,企業(yè)承擔(dān)污染治理主體責(zé)任理念尚未牢固樹立,政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會和公眾共同參與的多元化環(huán)境治理投入機(jī)制尚未建立。三是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待完善。需要加強(qiáng)對基于整體生態(tài)價值的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究,進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等。四是預(yù)算績效管理有待加強(qiáng)。部分資金使用單位績效管理制度不完善,存在預(yù)算執(zhí)行率不高、資金撥付鏈條過長等問題,部分績效目標(biāo)設(shè)置還不合理,一些績效評價結(jié)果還不科學(xué),績效評價結(jié)果應(yīng)用未完全落實到位。
三、 下一步工作考慮
針對上述困難和問題,財政部等有關(guān)部門將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會及中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神,堅持問題導(dǎo)向,建立健全財政資金投入機(jī)制,創(chuàng)新體制機(jī)制,厘清政府與市場邊界,全面實施績效管理,集中資金確保標(biāo)志性重大戰(zhàn)役取得實效。
(一)強(qiáng)化資金保障,支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)。
在財政收支矛盾突出的情況下,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),將生態(tài)環(huán)保作為重點領(lǐng)域予以支持,確保打好污染防治攻堅戰(zhàn)的資金支持力度同污染防治任務(wù)相適應(yīng)。同時,圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)的重點難點,資金分配向治理任務(wù)重點區(qū)域行業(yè)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新重點地區(qū)、環(huán)境治理工作績效突出重點地區(qū)傾斜,引導(dǎo)地方安排使用資金提升分配精準(zhǔn)度和效率。將打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)作為重中之重,以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰(zhàn)場;流域治理突出系統(tǒng)性,資金向大江大河源頭地傾斜,突出保護(hù)優(yōu)先的原則;強(qiáng)化土壤污染風(fēng)險防控,加大重金屬污染治理力度;深入實施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程,開展礦山生態(tài)修復(fù)和海洋生態(tài)修復(fù),開展大規(guī)模國土綠化行動,支持退化草原生態(tài)修復(fù)治理,建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。
(二)積極深化改革,不斷創(chuàng)新財政資金投入體制。
加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、自然資源領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革,充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。推動實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,支持健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度,落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。堅持“誰受益,誰補(bǔ)償”的原則,加快研究建立生態(tài)服務(wù)價值評估體系,科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);加快探索“綠水青山就是金山銀山”的有效轉(zhuǎn)化途徑和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制;繼續(xù)以流域為重點,加快推進(jìn)長江、黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)??偨Y(jié)提煉山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)經(jīng)驗,提高生態(tài)修復(fù)效率,完善自然資源價格形成機(jī)制,建立自然資源政府公示價格體系,健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系;加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)資源清單和委托代理機(jī)制改革試點工作,落實資源有償使用制度。
(三)形成政策合力,加快建立多元化投入機(jī)制。
處理好政府與市場關(guān)系,堅持“誰污染,誰治理”、“誰破壞,誰恢復(fù)”的原則,落實市場主體責(zé)任,發(fā)揮企業(yè)污染治理主體作用。發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用,更多運用市場化的辦法,推動國家綠色發(fā)展基金盡早注冊掛牌,合理推廣政府和社會資本合作(PPP),進(jìn)一步健全排污權(quán)和碳排放權(quán)等市場交易機(jī)制,撬動更多的社會資本進(jìn)入促進(jìn)綠色發(fā)展領(lǐng)域。落實有利于綠色發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策,啟動環(huán)境保護(hù)和節(jié)能節(jié)水項目、資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄修訂工作,研究適時在全國推開水資源稅改革。加強(qiáng)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金和可再生能源發(fā)展基金征收管理。充分發(fā)揮政府采購的導(dǎo)向作用,豐富綠色采購政策內(nèi)涵,完善政策執(zhí)行機(jī)制和配套措施。
(四)提高資金效益,推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理。
按照全面實施預(yù)算績效管理的要求,以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量結(jié)果為導(dǎo)向,建立污染防治資金績效評價結(jié)果、預(yù)算安排和政策調(diào)整有機(jī)結(jié)合的機(jī)制,加快推動預(yù)算績效管理在污染防治領(lǐng)域全覆蓋。定期組織專家或第三方機(jī)構(gòu)對資金使用開展績效評價,強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用。提高財政生態(tài)環(huán)保資金使用透明度,以公開促規(guī)范。進(jìn)一步完善以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的資金分配機(jī)制,突出結(jié)果導(dǎo)向,將資金花到刀刃上,加大對環(huán)境質(zhì)量改善成效明顯地方的激勵,切實提高資金的生態(tài)環(huán)境效益和社會效益。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員,生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計,財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,也是生態(tài)環(huán)保工作的重要支撐。我們要更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍,增強(qiáng)“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護(hù)”,以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署,按照全國人大常委會的審議意見,不斷完善財政政策,著力支持打贏污染防治攻堅戰(zhàn),滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而努力奮斗!