發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院辦公廳
發(fā)文日期1998年05月21日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國辦發(fā)〔1998〕26號
施行日期1998年05月21日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
《關(guān)于國務(wù)院立法工作的若干意見》和《國務(wù)院1998年立法工作安排》已經(jīng)國務(wù)院第4次總理辦公會(huì)議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請貫徹執(zhí)行。
國務(wù)院辦公廳
一九九八年五月二十一日
關(guān)于國務(wù)院立法工作的若干意見
為貫徹黨的十五大關(guān)于“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二0一0年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系”的要求，使政府立法工作更好地服從于黨和國家的大局，總結(jié)前幾年國務(wù)院的立法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就國務(wù)院的立法工作提出以下意見：
一、總的指導(dǎo)思想
國務(wù)院立法工作總的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，緊緊圍繞本屆政府的主要任務(wù)和工作目標(biāo)，按照黨的十五大精神和黨中央確定的一系列方針政策、作出的重大決策，切實(shí)提高立法工作質(zhì)量，認(rèn)真解決實(shí)際工作中需要用法律、行政法規(guī)解決的突出問題，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定提供有力的法律保障。
二、基本工作思路
黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的立法工作取得了巨大的成就，有中國特色社會(huì)主義法律體系框架基本形成，政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)文化生活的主要方面基本上做到了有法可依。黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略，并且要求“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”。這對國務(wù)院的立法工作提出了新的更高的要求。今后5年，國務(wù)院的立法工作要突出重點(diǎn)，確保質(zhì)量，制定新的法律、行政法規(guī)與修改現(xiàn)代法律、行政法規(guī)相結(jié)合，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。
（一） 突出重點(diǎn)。要把改革的重點(diǎn)作為立法工作的重點(diǎn)，緊緊圍繞國務(wù)院提出的“一個(gè)確保、三個(gè)到位、五項(xiàng)改革”，針對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的突出問題，區(qū)別輕重緩急，集中力量，確保重點(diǎn)，抓緊起草基本的、重要的、急需的法律、行政法規(guī)。對那些片面強(qiáng)化部門職權(quán)、行業(yè)管理的立法，要采取慎重態(tài)度，防止其阻礙政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變。
（二） 確保質(zhì)量。一是要全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的路線、方針、政策，與黨中央、國務(wù)院對改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合。凡是黨中央、國務(wù)院對有關(guān)立法項(xiàng)目涉及的體制和方針政策已經(jīng)確定、改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟的，要抓緊起草，爭取盡快出臺。凡是改革實(shí)施經(jīng)驗(yàn)還不成熟，各方面意見分歧較大，黨中央、國務(wù)院對有關(guān)重大問題尚未作出決定的，不宜匆忙立法。有些立法項(xiàng)目，制定法律的條件尚不成熟的，可以先制定行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)，再上升為法律；制定行政法規(guī)也有困難的，可以先發(fā)文件，用政策來指導(dǎo)，二是要以人民的最大利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。三是要根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革的精神，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)行政企分開和精簡、效能、統(tǒng)一的原則。行政機(jī)關(guān)只要把該管的事管住、管好，辦事手續(xù)和程序越簡便越好，以方便基層，方便老百姓。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力要與其經(jīng)濟(jì)利益徹底脫鉤。四是既要有可操作性，能夠真正解決實(shí)際問題，又要簡明扼要、備而不繁，防止法繁擾民。思想道德問題、具體工作問題、技術(shù)措施問題等，不宜靠國家強(qiáng)制力來解決，不宜在法律、行政法規(guī)中作規(guī)定。為了防止損害國家財(cái)政、稅收、金融制度的統(tǒng)一立法，防止損害國家機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一立法，除專門的法律、行政法規(guī)外，起草其他法律、行政法規(guī)不要具體規(guī)定財(cái)政撥款、稅收減免、銀行貸款等，不要規(guī)定編制、經(jīng)費(fèi)。
（三） 制定新的法律、行政法規(guī)與修改現(xiàn)行法律、行政法規(guī)相結(jié)合，通盤考慮。在根據(jù)實(shí)際需要、抓緊起草新的法律、行政法規(guī)的同時(shí)，要對那些與經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革精神不一致的法律、行政法規(guī)及時(shí)進(jìn)行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，該歸并的歸并。
（四） 切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。在起草法律、行政法規(guī)時(shí)，要認(rèn)真研究相關(guān)法律、行政法規(guī)，避免相互矛盾、抵觸，保持法律規(guī)范內(nèi)部的統(tǒng)一。要對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章及時(shí)進(jìn)行清理，同時(shí)加強(qiáng)備案審查，發(fā)現(xiàn)問題，依照法定權(quán)限程序，予以糾正。
三、立法工作的計(jì)劃安排
九屆全國人大常委會(huì)制定長遠(yuǎn)立法綱要、5年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，都要求國務(wù)院提出由國務(wù)院提請審議的列入綱要、規(guī)劃、計(jì)劃的法律項(xiàng)目。國務(wù)院每年都制定立法工作安排，除了確定當(dāng)年擬提請全國人大常委會(huì)審議的法律項(xiàng)目外，還確定擬由國務(wù)院發(fā)布或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由部門發(fā)布的行政法規(guī)項(xiàng)目。以往，無論是提出由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì)審議的法律項(xiàng)目建議，還是確定國務(wù)院年度立法工作安排，都是主要由部門報(bào)立法項(xiàng)目，搞“拼盤”，這種方式弊端較多，需要改變。今后，提出由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì)審議的法律項(xiàng)目建議，確定國務(wù)院年度立法工作安排，都要根據(jù)黨中央、國務(wù)院的重要決策和工作部署，由法制辦先商國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、人民銀行等綜合部門和國研室、體改辦等辦事機(jī)構(gòu)，初步確定立法項(xiàng)目，再征求國務(wù)院有關(guān)部門的意見。在此基礎(chǔ)上，由法制辦綜合研究、協(xié)調(diào)論證、統(tǒng)一提出意見，報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)審批。全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和國務(wù)院年度立法工作安排確定之后，國務(wù)院有關(guān)批準(zhǔn)不論是要求增加法律項(xiàng)目，還是要求增加行政法規(guī)項(xiàng)目，都要先向國務(wù)院提出，由法制辦研究提出意見，報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)決定。凡未列入立法規(guī)劃、立法工作安排的項(xiàng)目，或者未經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)決定增加的立法項(xiàng)目，各部門不要自行向國務(wù)院報(bào)送草案。過去已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院的法律草案、行政法規(guī)草案，除已經(jīng)列入國務(wù)院今年立法工作安排的項(xiàng)目外，由政府機(jī)構(gòu)改革后的有關(guān)職能部門根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革、金融體制改革、國有企業(yè)改革的決策，再作認(rèn)真研究，需要制定法律、行政法規(guī)的，經(jīng)修改后，按規(guī)定程序上報(bào)。
國務(wù)院1998年立法工作安排
國務(wù)院1998年立法工作總的要求是：以黨的十五大精神為指導(dǎo)，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國金融工作會(huì)議和九屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《政府工作報(bào)告》的要求，緊緊圍繞國務(wù)院提出的“一個(gè)確保、三個(gè)到位、五項(xiàng)改革”的工作任務(wù)和目標(biāo)，適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的實(shí)際需要，確定立法項(xiàng)目。據(jù)此，對國務(wù)院1998年立法工作作如下安排：
一、擬提請全國人大常委會(huì)審議的法律草案是：
（一） 按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的精神，修訂 國務(wù)院組織法。
（二） 在總結(jié) 行政復(fù)議條例實(shí)施8年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督制度，使行政機(jī)關(guān)及其工作人員更好地為人民服務(wù)，制定行政復(fù)議法。
（三） 為完善、推進(jìn)基層直接民主和村民自治制度，針對不少村選舉不民主，村務(wù)、財(cái)務(wù)不公開，一些村干部腐敗、干群關(guān)系緊張等問題，修訂 村民委員會(huì)組織法（試行）。
（四） 中央要求今年出臺證券法。這部法律是由八屆全國人大財(cái)經(jīng)委起草的，法律委對草案修改過兩次。下步工作如何進(jìn)行，擬同全國人大常委會(huì)法工委商量，積極抓緊研究，力爭盡早出臺。
（五） 為了防止和懲罰各種做假帳的行為，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定會(huì)計(jì)記帳基本規(guī)則，修訂 會(huì)計(jì)法。
（六） 根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》的精神，改變現(xiàn)行分級限額審批土地的管理辦法，實(shí)行土地用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地，修訂 土地管理法。
（七） 針對現(xiàn)行 著作權(quán)法存在的對外國人的著作權(quán)保護(hù)水平高于對中國著作權(quán)保護(hù)水平以及新技術(shù)發(fā)展提出的著作權(quán)保護(hù)等問題，修訂 著作權(quán)法。
（八） 針對收養(yǎng)條件過嚴(yán)，涉及收養(yǎng)登記和公證程序不夠銜接，不僅使一些孤兒、棄嬰難以被收養(yǎng)，而且往往對外造成不良影響等問題，修訂 收養(yǎng)法。
除上述8個(gè)立法項(xiàng)目外，待國務(wù)院各部門“三案”方案確定后，對因行政管理體制、部門職權(quán)劃分發(fā)生較大變化而必須修改的一些法律，適時(shí)提出修訂案，如 藥品管理法、水土保護(hù)法、 國境衛(wèi)生檢疫法、 進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法、 進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、 海關(guān)法等。
二、擬由國務(wù)院發(fā)布或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由部門發(fā)布的行政法規(guī)，重點(diǎn)是：
（一） 為整頓金融秩序，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管，保障商業(yè)銀行自主經(jīng)營，制定金融機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制關(guān)閉辦法、非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融活動(dòng)取締辦法、金融稽核監(jiān)督條例、信托業(yè)管理?xiàng)l例、人民幣管理?xiàng)l例，修訂現(xiàn)金管理?xiàng)l例等。
（二） 為加大對證券市場、期貨市場監(jiān)管力度，規(guī)范證券、期貨市場行為，制定期貨交易管理?xiàng)l例等。
（三） 按照深化財(cái)稅體制改革的要求，規(guī)范行政收費(fèi)行為，推進(jìn)費(fèi)改稅進(jìn)程，制定國家行政機(jī)關(guān)收費(fèi)管理?xiàng)l例、燃油附加稅征收管理?xiàng)l例等。
（四） 為推進(jìn)國有企業(yè)改革，推動(dòng)國有企業(yè)改組、聯(lián)合、兼并，制定稽察特派員條例、企業(yè)兼并條例等。
（五） 為推進(jìn)國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障人民基本生活，逐步建立、完善社會(huì)保障體制，制定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法、失業(yè)保險(xiǎn)條例等。
（六） 為擴(kuò)大對外開放，提高對外開放水平，更好地利用國外資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，開拓國際市場，改善投資環(huán)境，制定外商投資特許權(quán)項(xiàng)目暫行規(guī)定、核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例、境內(nèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置境外企業(yè)管理?xiàng)l例等。
（七） 為發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，制定城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例、城市房屋重置價(jià)格確定及公布辦法、城市基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)確定及公布辦法等。
（八） 按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的精神，為規(guī)范行政機(jī)構(gòu)組織、編制，制定地方人民政府 行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例等。
（九） 為發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)，規(guī)范教師職務(wù)聘任，強(qiáng)化對娛樂場所和醫(yī)療器械的管理，制定教師職務(wù)條例、娛樂場所管理?xiàng)l例、醫(yī)療器械管理?xiàng)l例等。
（十） 針對社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位存在的問題，修訂社團(tuán)登記管理?xiàng)l例、制定民辦非企業(yè)單位登記條例。
此外，要對那些與經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革精神不一致的行政法規(guī)適時(shí)修改。
三、實(shí)踐急需，但涉及問題比較復(fù)雜，現(xiàn)在就需要著手研究的法律、行政法規(guī)項(xiàng)目，主要是：
（一） 遺產(chǎn)稅法；
（二） 招標(biāo)投標(biāo)法；
（三） 水法（修訂）；
（四） 港口法；
（五） 道路交通管理法；
（六） 農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理法（名稱可以另作研究）；
（七） 水資源費(fèi)征收管理辦法；
（八） 征收排污費(fèi)暫行辦法（修訂）；
（九） 政府采購條例；
（十） 保安服務(wù)業(yè)管理?xiàng)l例。
在本立法工作安排之外，年內(nèi)需要增加的立法項(xiàng)目，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)決定。
