發(fā)文機(jī)關(guān)公安部
發(fā)文日期1997年05月12日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期1997年05月12日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
早在1990年，第一次全國(guó)公安法制工作會(huì)議就明確提出：公安法制工作的基本任務(wù)和目標(biāo)是：適應(yīng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的要求，不斷完善公安法規(guī)體系，改善執(zhí)法活動(dòng)，提高執(zhí)法水平，健全公安執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，保障公安機(jī)關(guān)依法有效地行使職權(quán)，努力實(shí)現(xiàn)公安工作的制度化、法律化，把各項(xiàng)公安工作逐步納入社會(huì)主義法制的軌道?！痹?991年第十八次全國(guó)公安會(huì)議上，陶駟駒部長(zhǎng)指出：“要加強(qiáng)公安法制建設(shè)和理論研究。今后十年，要逐步形成以 人民警察法為主體，包括由組織法和執(zhí)行職務(wù)法、基本法和各項(xiàng)專業(yè)法律法規(guī)以及內(nèi)部規(guī)章制度組成的基本完備的公安法規(guī)體系，使公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作都有法可依、有章可循，基本納入法制軌道?！痹?995年全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上，陶駟駒部長(zhǎng)又一次明確指出：“要把立法工作作為做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要措施，針對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，抓緊制定、完善相應(yīng)的法律、法規(guī)，力爭(zhēng)在2000年建立起比較完善的公安法規(guī)體系，做到有法可依?！秉h的十四屆五中全會(huì)審議并通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：建設(shè)社會(huì)主義民主和法制，推進(jìn)政治體制改革是我國(guó)改革和現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障；必須加快經(jīng)濟(jì)立法，逐步建立和完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律體系。
因此，建立和完善公安法規(guī)體系，是公安法制建設(shè)的基本任務(wù)和目標(biāo)之一。
建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系的意義
建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系的必要性和重要性在于：
一、有助于增強(qiáng)立法預(yù)測(cè)性，科學(xué)地確定立法項(xiàng)目。進(jìn)行立法預(yù)測(cè)是為了保證立法工作的科學(xué)性和可行性，通過(guò)預(yù)測(cè)，可以了解和展望現(xiàn)行法律的社會(huì)效果，從而適時(shí)進(jìn)行立、改、廢工作，使法律在發(fā)揮社會(huì)作用方面達(dá)到理想的程序。但是，立法預(yù)測(cè)不能僅憑主觀臆想，而要根據(jù)社會(huì)和立法發(fā)展的規(guī)律以及對(duì)立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)來(lái)進(jìn)行。長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)公安法規(guī)體系的研究不夠，公安立法工作特別是有的行政法規(guī)和部門規(guī)章的制定存在一定的盲目性，有時(shí)為了某項(xiàng)工作的臨時(shí)需要而即時(shí)動(dòng)議、零打碎敲，缺乏深入的調(diào)查研究，未能從宏觀上進(jìn)行立法論證，從而影響到法規(guī)體系整體功能的發(fā)揮。因此，建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系有助于增強(qiáng)公安立法工作的預(yù)測(cè)性，使公安立法工作能夠協(xié)調(diào)有序地進(jìn)行。
二、有助于提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，加強(qiáng)公安隊(duì)伍的法制化管理；也有助于公安機(jī)關(guān)和人民警察充分履行職能提供法律保障。公安機(jī)關(guān)是重要的執(zhí)法部門之一，其執(zhí)法活動(dòng)要納入法制軌道，就必須嚴(yán)格依法辦事。依法辦事的前提就是要“有法可依”。建國(guó)以來(lái)，特別是十一屆三中全會(huì)以來(lái)，公安業(yè)務(wù)工作在主要方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)治安出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，對(duì)公安工作提出新的更高的要求。然后有的現(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)的調(diào)控能力減弱，甚至發(fā)生矛盾，以至于在處理一些新問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)無(wú)法可依或者法律依據(jù)不足的情況，使公安執(zhí)法工作處于被動(dòng)狀態(tài)。同時(shí)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公安體制也發(fā)生了很大的變化，對(duì)公安隊(duì)伍的管理單純依靠政策、政治工作和現(xiàn)行的法律、法規(guī)已難以調(diào)整，必須依靠完備的法律制度來(lái)調(diào)整，依靠有強(qiáng)制約束性的法律和法規(guī)來(lái)制約，用科學(xué)的法規(guī)體系來(lái)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，才能使公安隊(duì)伍具有強(qiáng)大的凝聚力和戰(zhàn)斗力，真正提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，做到從嚴(yán)治警，依法治警。因此，建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系，可以增強(qiáng)公安隊(duì)伍的法制化管理，提高行政執(zhí)法效率。同時(shí)也為公安機(jī)關(guān)和人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，充分行使管理職能提供了法律上的保障，從而將公安工作真正納入法制軌道。
三、有助于公安法制建設(shè)的完善與發(fā)展。公安法制工作是公安工作的重要組成部分，是做好各項(xiàng)公安工作的根本保證。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是近幾年，公安法制工作有了較快的發(fā)展，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，公安實(shí)施對(duì)公安法制工作提出了更高的要求。一方面，我們?cè)诠卜ㄖ平ㄔO(shè)過(guò)程中積累了很多經(jīng)驗(yàn)，需要從理論上加以總結(jié)；另一方面，在當(dāng)前公安工作的立法、執(zhí)法、提高人民警察素質(zhì)等方面，也遇到了一些難題，解決這些解題，迫切需要加強(qiáng)公安法規(guī)體系的理論研究。如何建立起科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系，恰恰是公安法制建設(shè)中比較薄弱的環(huán)節(jié)。因此，制定科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系可以更好地促進(jìn)公安法制工作，使公安法制工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。
四、有助于進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)主義民主與法制的建設(shè)。黨的十三大明確提出“一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制”，把法制與建設(shè)和改革擺到了同等重要的位置。建設(shè)高度的社會(huì)主義民主和完備的社會(huì)主義法制，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)和任務(wù)。而加強(qiáng)公安法制建設(shè)是其中一個(gè)極為重要的方面。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是維護(hù)國(guó)家政治安全和社會(huì)治安，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行的一支重要力量，同時(shí)也是國(guó)家的重要執(zhí)法機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)，維護(hù)法律秩序和神圣職責(zé)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法情況和執(zhí)法形象的好壞，直接關(guān)系到國(guó)家的榮譽(yù)、社會(huì)的穩(wěn)定以及黨和政府的威信。從一定意義上說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的公安法制狀況如何，在一定程度上可以反映出這個(gè)國(guó)家民主與法制的狀況。因此，建立科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系不僅是公安法制建設(shè)的需要，也是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的需要。
公安法規(guī)體系的概念及構(gòu)成
一、什么是公安法規(guī)體系
所謂法律體系是指以一國(guó)現(xiàn)行有效的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，以調(diào)整不同社會(huì)關(guān)系的部門為主體，以 憲法為統(tǒng)帥，形成的多層次、多部門、內(nèi)容和諧一致、形式完整統(tǒng)一的有機(jī)整體。它應(yīng)該包括這樣幾方面的內(nèi)容：一是構(gòu)成法律體系的法律規(guī)范，既包括一國(guó)內(nèi)具有法律效力的現(xiàn)行法律規(guī)范，又包括將要制定或者需要制定的法律規(guī)范；二是組成法律體系的法律規(guī)范，根據(jù)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和要素的不同，分別形成若干個(gè)并行的法律部門，這些法律部門的并行關(guān)系，構(gòu)成法律體系的橫向結(jié)構(gòu)；三是組成法律體系的法律規(guī)范，根據(jù)其適用范圍和效力的不同，形成不同等級(jí)的層次，這些不同等級(jí)層次的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的相關(guān)系，構(gòu)成法律體系的縱向結(jié)構(gòu)；四是作為一個(gè)系統(tǒng)，法律體系要求其內(nèi)部的法律、法規(guī)、規(guī)章之間，橫向聯(lián)系和縱向聯(lián)系相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具備體系的有機(jī)性和整體性構(gòu)成，即內(nèi)容上和諧一致，形式上完整統(tǒng)一。
公安法規(guī)體系，作為國(guó)家法律體系中的一個(gè)組成部分，其內(nèi)容和形式也要符合法律體系構(gòu)成的基本要求。我們認(rèn)為，公安法規(guī)體系，應(yīng)該是以 人民警察法為主線，調(diào)整公安工作的各個(gè)方面，層次結(jié)構(gòu)合理，既相對(duì)獨(dú)立、又有機(jī)聯(lián)系的法規(guī)體系。
將 人民警察法作為主線，是因?yàn)樗诠卜ㄒ?guī)體系中占有極為重要的地位，它直接產(chǎn)生于 憲法，將 憲法有關(guān)的原則規(guī)定具體化，對(duì)我國(guó)人民警察的性質(zhì)、任務(wù)、作用、體制、組織、機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限和警務(wù)保障等各個(gè)方面做出了明確的規(guī)定；在公安法規(guī)體系中起著主導(dǎo)和支配作用。因此，公安法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)是以 人民警察法為主線。
公安法規(guī)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，要求其內(nèi)部在橫向和縱向構(gòu)成上做到內(nèi)容和諧一致，形式完整統(tǒng)一。所謂內(nèi)容和諧一致，是指構(gòu)成公安法規(guī)體系的公安部門主體法規(guī)之間以及各個(gè)層次的公安法律、法規(guī)、規(guī)章之間，都要做到協(xié)調(diào)一致。除了每項(xiàng)公安法規(guī)要符合 憲法及其有關(guān)法律外，還要與同一層次的法律、法規(guī)保持一致，不能相互矛盾；下一層次的公安法規(guī)要根據(jù)上一層次的有關(guān)公安法律、法規(guī)來(lái)制定，不能相互違背。同時(shí)還要根據(jù)形勢(shì)的變化，對(duì)已有的公安法規(guī)進(jìn)行廢、改工作，及時(shí)調(diào)整公安法規(guī)體系的內(nèi)容，使其在新的情況下，達(dá)到新的統(tǒng)一。
所謂形式完整統(tǒng)一，是指在公安法規(guī)體系的表現(xiàn)形式上要規(guī)范。公安法規(guī)的制定，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的權(quán)限，使公安法律、法規(guī)、規(guī)章形式規(guī)范，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容明確。
二、公安法規(guī)體系在國(guó)家法律體系中的地位
公安法規(guī)體系是國(guó)家法律體系的重要組成部分，公安法規(guī)體系既有構(gòu)成國(guó)家行政法規(guī)體系，調(diào)整公安機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民之間在維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)治安、公共秩序中發(fā)生的各種法律關(guān)系的公安法規(guī)，又有一定數(shù)量的打擊刑事犯罪，辦理刑事案件的公安刑事法規(guī)，這部分公安刑事法規(guī)體現(xiàn)出作為執(zhí)法主體的公安機(jī)關(guān)的特殊性，體現(xiàn)著公安機(jī)關(guān)打擊敵人、懲治犯罪的刑事司法任務(wù)，是國(guó)家刑事法規(guī)體系的重要組成部分。
三、公安法規(guī)體系的構(gòu)成
公安法規(guī)體系的建立，就是把眾多內(nèi)容不同、形式各異的各種公安法律規(guī)范，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的分類，并按照一定的原則，將各部門法規(guī)組織成一個(gè)內(nèi)容和諧一致、形式完整統(tǒng)一的整體。因此，建立公安法規(guī)體系，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)公安法規(guī)進(jìn)行科學(xué)的分類，這是公安法規(guī)體系建設(shè)中非常重要的問(wèn)題，它不僅反映公安法規(guī)體系內(nèi)部相互聯(lián)系、相互作用的客觀規(guī)律，而且對(duì)公安法制建設(shè)具有重大的理論和實(shí)踐意義。在對(duì)公安法規(guī)進(jìn)行分類時(shí)，首先遇到的問(wèn)題是：對(duì)現(xiàn)有的公安法規(guī)進(jìn)行分類，還是在公安法規(guī)體系建設(shè)的理論指導(dǎo)下，在現(xiàn)有公安法規(guī)的基礎(chǔ)上，著眼于公安法制建設(shè)的總趨勢(shì)，進(jìn)行較為規(guī)范的分類。如果我們把著眼點(diǎn)放在后者，那么就會(huì)出現(xiàn)理論與實(shí)踐的差距，即有些設(shè)想存在的公安法規(guī)，不可能在現(xiàn)有的公安法規(guī)中找到。不過(guò)，既然我們要研究公安法規(guī)體系的構(gòu)成，那么還是應(yīng)該從理論研究的角度，結(jié)合現(xiàn)有的公安法規(guī)，進(jìn)行較為科學(xué)的分類。公安法規(guī)的調(diào)整范圍是極其廣泛的，其內(nèi)容涉及公安工作的方方面面，公安法規(guī)的分類也像其他法律規(guī)范的分類一樣，按照不同的方法，可以劃分出不同的類別，我們認(rèn)為，公安法規(guī)的分類應(yīng)當(dāng)從公安工作的實(shí)際出發(fā)，以公安法規(guī)體系的科學(xué)構(gòu)成為指導(dǎo)，以警務(wù)內(nèi)容為依據(jù)，以各項(xiàng)目的效力等級(jí)為原則，以警察法調(diào)整范圍為主線進(jìn)行分類。從這一觀點(diǎn)出發(fā)，公安法規(guī)應(yīng)由這樣六部分構(gòu)成，即公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、公安行政管理法規(guī)、公安組織人事法規(guī)、警務(wù)保障法規(guī)、公安監(jiān)督法規(guī)。實(shí)際上，這六部分法規(guī)構(gòu)成了公安法規(guī)體系的橫向關(guān)系。
公安法規(guī)體系的橫向構(gòu)成，并不是單一的公安法規(guī)的簡(jiǎn)單排列，它的存在是由公安工作所調(diào)整的不同社會(huì)關(guān)系決定的，它的形成和發(fā)展對(duì)于公安執(zhí)法工作的理論和實(shí)踐有著重要意義。首先，公安法規(guī)體系橫向構(gòu)成的確立，把公安法規(guī)所調(diào)整的不同社會(huì)關(guān)系，以部門主體法規(guī)為核心，用明確的法律規(guī)范確定下來(lái)，使公安機(jī)關(guān)各職能部門在各自的工作范圍內(nèi)嚴(yán)格依法辦事。其次，公安法規(guī)體系橫向構(gòu)成的確立，不完善各部門主體法規(guī)的內(nèi)部配套法律規(guī)范提供了條件，打下了基礎(chǔ)，使各部門主體法規(guī)在各自不同的調(diào)整范圍內(nèi)，形成各自較為嚴(yán)密的系統(tǒng)，把各部門的工作納入到嚴(yán)格的法規(guī)體系中。第三，公安法規(guī)體系橫向構(gòu)成的確立，把各項(xiàng)公安工作置于法律規(guī)范的調(diào)整范圍內(nèi)，避免出現(xiàn)公安法規(guī)調(diào)整不到的領(lǐng)域。公安法規(guī)體系橫向構(gòu)成的具體表現(xiàn)為：
（一） 公安刑事法規(guī)的橫向構(gòu)成主要應(yīng)由這樣幾部分主體法規(guī)構(gòu)成：偵查權(quán)行使法規(guī)、看守法規(guī)、執(zhí)行部分刑罰法規(guī)。
1．偵查權(quán)的行使法規(guī)。指有關(guān)公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的內(nèi)容、方式、條件、時(shí)間、方法、程序等方面的法律規(guī)范。
2．看守法規(guī)。指有關(guān)公安機(jī)關(guān)為了保障對(duì)案件偵查、審判的順利進(jìn)行，依照國(guó)家法律采取羈押等強(qiáng)制手段，對(duì)正在審理的犯罪嫌疑人進(jìn)行嚴(yán)密警戒和管理活動(dòng)的法律規(guī)范。
3．執(zhí)行部分刑罰法規(guī)。指公安機(jī)關(guān)執(zhí)行部分刑罰處罰所依據(jù)的法律規(guī)范。如公安機(jī)關(guān)對(duì)被管制、緩刑、假釋、保外就醫(yī)的罪犯監(jiān)督管理規(guī)定。
（二） 治安保衛(wèi)法規(guī)的橫向構(gòu)成主要由以下二個(gè)方面的主體法規(guī)構(gòu)成：治安管理法規(guī)和安全保衛(wèi)法規(guī)。
1．治安管理法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)行使治安管理權(quán)的規(guī)定。由這樣幾部分組成：社會(huì)治安秩序管理法規(guī)、特種行業(yè)管理法規(guī)、危險(xiǎn)物品管理法規(guī)、槍支刀具管理法規(guī)。
2．安全保衛(wèi)法規(guī)。指用以調(diào)整在大中型企業(yè)、安全警衛(wèi)、安全技術(shù)防范、要害部門及重點(diǎn)工程以及計(jì)算機(jī)監(jiān)察等安全保衛(wèi)工作中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范。
（三） 公安行政管理法規(guī)的橫向構(gòu)成主要由下列幾個(gè)方面的主體法規(guī)構(gòu)成：戶政管理法規(guī)、消防管理法規(guī)、交通管理法規(guī)、出入境管理法規(guī)、邊防管理法規(guī)。
1．戶政管理法規(guī)。指有關(guān)戶口登記、戶口管理、居民身份證的管理、使用和對(duì)流動(dòng)人口管理的法律規(guī)范。
2．消防管理法規(guī)。以《中華人民共和國(guó)消防法》作為部門主體法規(guī)，由這樣幾部分組成：消防管理法規(guī)、消防監(jiān)督法規(guī)、消防器材裝備管理法規(guī)、義務(wù)消防組織管理法規(guī)。
3．交通管理法規(guī)。指調(diào)整人們?cè)诘缆方煌ɑ顒?dòng)及其與交通活動(dòng)直接有關(guān)的其他活動(dòng)中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。以《中華人民共和國(guó)道路交通法》作為部門主體法規(guī)，按照交通管理法規(guī)所調(diào)整的具體社會(huì)關(guān)系的不同，由這樣幾部分組成：a．車輛管理法規(guī)，b．駕駛員管理法規(guī)，c．交通秩序管理法規(guī)，d．交通事故處理法規(guī)。
4．出入境管理法規(guī)。指調(diào)整有關(guān)中國(guó)公民和外國(guó)人出、入國(guó)（邊）境以及國(guó)籍管理工作中發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范。
5．邊防管理法規(guī)。指調(diào)整陸地邊境管理、海上治安管理、邊防檢查管理工作中發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范。
（四） 公安組織法規(guī)在橫向構(gòu)成上主要應(yīng)由這樣幾方面的主體法規(guī)構(gòu)成：
1．公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)名稱、構(gòu)成、地位、體制、權(quán)限、分工、人員編制等方面的法規(guī)。它主要調(diào)整公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織與組織之間的關(guān)系。
2．人民警察管理法規(guī)。即有關(guān)人員警察錄用、考核、任用、選撥、晉升、職級(jí)、管理方式、獎(jiǎng)懲、辭退等方面的法規(guī)。
3．警銜管理法規(guī)。即人民警察警銜的評(píng)定、標(biāo)準(zhǔn)、晉銜、選升、標(biāo)志式樣和佩戴方法等方面的法律、法規(guī)。
4．人民警察教育訓(xùn)練法規(guī)。即有關(guān)人民警察學(xué)校教育、在職培訓(xùn)、提職訓(xùn)練、晉級(jí)訓(xùn)練、警種專業(yè)培訓(xùn)、職級(jí)培訓(xùn)等方面的法規(guī)。
（五） 警務(wù)保障法規(guī)在橫向構(gòu)成上由下列幾方面法規(guī)構(gòu)成：
1．執(zhí)行職務(wù)法規(guī)。即從人民警察在依法履行職責(zé)時(shí)，為保障其人身安全不受侵犯和順利地執(zhí)行職務(wù)所制定的法規(guī)。
2．勞保、福利待遇撫恤法規(guī)。即有關(guān)人民警察工資、津貼、福利、保險(xiǎn)、待遇、撫恤、優(yōu)待等方面的規(guī)定。
3．公安后勤保障法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算決算、財(cái)會(huì)制度、警用裝備等方面的法規(guī)。
4．公安科技法規(guī)。即有關(guān)為保障人民警察依法履行職責(zé)，圓滿完成各項(xiàng)工作而將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)與科研成果推廣運(yùn)用等方面的法規(guī)。
（六） 公安監(jiān)督法規(guī)的橫向構(gòu)成主要由以下幾部分法規(guī)組成：公安督察法規(guī)、控告申訴法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)、公安行政復(fù)議、訴訟法規(guī)、公安賠償法規(guī)。
1．公安督察法規(guī)。即有關(guān)對(duì)人民警察執(zhí)行法律、法規(guī)、遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督的法規(guī)規(guī)范。
2．控告申訴法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)辦理公民、法人及其他組織控告、申訴案件的法律規(guī)范。
3．執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)。即對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的法律規(guī)范。
4．公安行政復(fù)議、訴訟法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)辦理復(fù)議、訴訟案件的程序規(guī)定。
5．公安賠償法規(guī)。即有關(guān)公安機(jī)關(guān)就自己的違法或不當(dāng)行為造成公民、組織損失進(jìn)行賠償所制定的具體程序規(guī)定。
公安法規(guī)體系作為一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)該是門類齊全、層次分明、相互配套的一個(gè)有機(jī)整體。它的橫向構(gòu)成是由上述六部分法規(guī)組成，縱向構(gòu)成應(yīng)該是根據(jù)其適用范圍和法律效力的不同，由以部門主體法規(guī)為核心而形成的等級(jí)、層次不同的公安法律、公安行政法規(guī)、公安部門規(guī)章組成。這里所說(shuō)的“部門主體法規(guī)”主要包括這樣一些內(nèi)容，首先，它是調(diào)整公安工作某一方面的最基本、最重要的法規(guī)；其次，在該工作領(lǐng)域所有的法律、法規(guī)中，具有最高的法律效力，其他法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，不得與其相抵觸或沖突；第三，它是制定該項(xiàng)工作的其他法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的主要依據(jù)。如在道路交通管理方面，應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)《道路交通管理法》，將其作為公安交通管理工作所依據(jù)的最基本、最重要的部門主體法規(guī)，具有最高的法律效力，是制定諸如《機(jī)動(dòng)車管理辦法》、《道路交通事故處理辦法》、《高速公路交通管理辦法》、《交通管理處罰程序規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)學(xué)校（班）管理辦法》等公安交通管理方面法規(guī)的法律依據(jù)。據(jù)此。我們可以看出公安法規(guī)體系的基本輪廊。在這里，法律、法規(guī)的制定、發(fā)布機(jī)關(guān)權(quán)力越大，其適用范圍和法律效力越高，在公安法規(guī)體系中的等級(jí)、層次也就越高。作為一個(gè)完整的法規(guī)體系，還應(yīng)當(dāng)包括地方性法規(guī)和地方規(guī)章二個(gè)層次，在編制公安法規(guī)體系框架表時(shí)，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章數(shù)量很大，且底數(shù)不清，故沒(méi)有收入。從表上看，縱向?qū)哟我来问牵悍桑ò?人民警察法）、行政法規(guī)和公安部規(guī)章。
公安法規(guī)體系的現(xiàn)狀及完善的意見(jiàn)
一、公安法規(guī)體系的現(xiàn)狀
建國(guó)四十多年來(lái)，我國(guó)公安法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。公安工作在主要方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循，初步形成了公安法規(guī)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從建國(guó)以來(lái)到96年底，共出臺(tái)有關(guān)公安工作的法律135件，人大決定24件；行政法規(guī)197件，規(guī)范性文件40件。十一屆三中全會(huì)以來(lái)至94年底，出臺(tái)地方公安法規(guī)、規(guī)章1067件。公安部以及會(huì)同有關(guān)部門制定的公安規(guī)章和規(guī)范性文件400多件。各層次的有關(guān)公安工作的法律、法規(guī)和規(guī)章的出臺(tái)，使我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安管理，行使部分刑事司法職能和法律賦予其它職能方面，有了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這是我國(guó)公安法規(guī)體系中重要的組成部分，它們構(gòu)成了我國(guó)公安法規(guī)體系的基本框架，特別是作為公安法規(guī)體系主體法規(guī)的《人民警察法》已經(jīng)實(shí)施，對(duì)完善公安法規(guī)體系起著主導(dǎo)作用。
但是，也必須看到，我國(guó)公安法規(guī)體系仍有許多不足之處：
（一） 結(jié)構(gòu)不完整，門類不齊全。公安執(zhí)法活動(dòng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，這個(gè)整體的正?；顒?dòng)，需要各種法律規(guī)范進(jìn)行綜合調(diào)控。縱觀整個(gè)公安法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)，不難看出：作為公安法規(guī)體系的主體法律－－ 人民警察法雖然已經(jīng)出臺(tái)，但是與其相關(guān)的配套法規(guī)，至今還沒(méi)有作出一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃?，F(xiàn)行的法規(guī)體系中比較完備的是有關(guān)公安業(yè)務(wù)工作的法律、法規(guī)和規(guī)章。而同樣作為公安法規(guī)體系組成部分的組織法規(guī)、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督法規(guī)卻相當(dāng)薄弱。例如，有關(guān)調(diào)整公安機(jī)關(guān)以及人民警察活動(dòng)的公安組織法的規(guī)定，從中央到地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)，只有一部 公安派出所組織條例，而且這部法律在實(shí)踐中已越來(lái)越不適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展的要求。關(guān)于人民警察管理方面的規(guī)范性文件也只有很少幾個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民警察隊(duì)伍建設(shè)的需要。又如對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)如何進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，依從嚴(yán)治警的要求和目前執(zhí)法狀況來(lái)看，更是一個(gè)極為薄弱的環(huán)節(jié)，亟需加以制定和完善。再如有關(guān)警務(wù)活動(dòng)的法律保障等問(wèn)題，都沒(méi)有得到具體落實(shí)，對(duì)警察履行職責(zé)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力規(guī)定，無(wú)論是實(shí)體方面、執(zhí)法程序方面還是經(jīng)費(fèi)保障方面都缺乏相應(yīng)的專門規(guī)定，難以保障人民警察順利完成各項(xiàng)任務(wù)。
（二） 層次不規(guī)范，內(nèi)容不銜接。由于歷史的原因，在公安法規(guī)體系中層次不規(guī)范、內(nèi)容不銜接的現(xiàn)象嚴(yán)重存在。層次不規(guī)范主要表現(xiàn)在：有的法規(guī)本應(yīng)是高層次的規(guī)范性法規(guī)文件，卻以低層次的形式出現(xiàn)；有的高層次規(guī)范性法律文件已經(jīng)頒布實(shí)施，而與之配套的具體實(shí)施細(xì)則卻遲遲不見(jiàn)出臺(tái)。內(nèi)容不銜接主要表現(xiàn)在：縱向結(jié)構(gòu)的規(guī)范性法律文件由于層次的不規(guī)范，自然造成其內(nèi)容不可能銜接。橫向結(jié)構(gòu)的規(guī)范性法律文件內(nèi)容不銜接主要是指法律與法律之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系和統(tǒng)一，不能形成一個(gè)嚴(yán)密的邏輯性比較強(qiáng)的法規(guī)體系。例如，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)人民警察的職責(zé)、權(quán)限規(guī)定的比較具體，但是對(duì)如何履行職責(zé)和行使權(quán)力則規(guī)定的不夠，也就是說(shuō)操作的程序不具體。另外，對(duì)履行職責(zé)和行使權(quán)限所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定的不夠明確。
（三） 有的現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。黨的十四大確定我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。有的現(xiàn)行的法規(guī)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，許多已不適應(yīng)新情況。因此，公安機(jī)關(guān)必須適應(yīng)新形勢(shì)的需要，加快立法速度，改變某些立法滯后的狀況。同時(shí)，對(duì)實(shí)踐中不完善的規(guī)定加以補(bǔ)充，不適合的地方予以刪除。盡快建立一個(gè)科學(xué)、完善的公安法規(guī)體系，充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，從而為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，為各方主體合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，提供必要的保證。
二、進(jìn)一步完善公安法規(guī)體系的意見(jiàn)
建立由公安法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章組成的門類齊全、層次分明、相互配套、內(nèi)容和諧一致的公安法規(guī)體系，是一個(gè)系統(tǒng)工程。要完成好這樣一項(xiàng)工作并非易事，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性和主動(dòng)性，必須堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的原則，公安部和各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局以及有立法權(quán)的市的公安機(jī)關(guān)共同努力，依靠集體的智慧和大家的努力，才能使現(xiàn)在形成的公安法規(guī)體系框架既對(duì)公安法制建設(shè)的實(shí)施具有指導(dǎo)意義，又能為今后公安執(zhí)法工作提供法律依據(jù)。
（一） 科學(xué)地進(jìn)行公安立法工作的預(yù)測(cè)，制定合理的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，并保證嚴(yán)格執(zhí)行。公安立法工作如果不進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)和規(guī)劃，不改變只顧眼前、遇事而立、隨意而立的現(xiàn)狀，就不會(huì)改變現(xiàn)有公安法規(guī)之間一些不協(xié)調(diào)、不配套、相互矛盾的狀況，也就搞不好公安法規(guī)體系的建設(shè)。近幾年來(lái)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院都根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，我部也根據(jù)要求制定了二個(gè)“五年規(guī)劃”和每年的年度立法計(jì)劃。從整體上看，我部立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的執(zhí)行情況是好的，規(guī)劃和立法計(jì)劃中的個(gè)別項(xiàng)目雖然沒(méi)有完成，但已公布實(shí)施了一大批有關(guān)公安業(yè)務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)于完善公安法規(guī)體系起到了非常重要的作用，在今后制定立法規(guī)劃和年度計(jì)劃之時(shí)，仍應(yīng)遵循實(shí)事求是的原則，把缺口較大的組織法規(guī)和維護(hù)社會(huì)治安急需的法規(guī)，作為立法重點(diǎn)。立法時(shí)既要立足于現(xiàn)實(shí)工作的需要，又要考慮將來(lái)情況的發(fā)展；既要考慮本部門的立法計(jì)劃，又必須考慮整體公安法規(guī)體系的建立和完善。立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃一經(jīng)形成，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。要達(dá)到上述目的，就必須對(duì)公安立法工作進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，在清理、分析現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法預(yù)測(cè)，結(jié)合編制立法計(jì)劃，就建立本業(yè)務(wù)系統(tǒng)的法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)的研究，制定出科學(xué)的、合理的立法規(guī)劃，以期更好地指導(dǎo)公安立法工作，使公安工作有法可依、有章可循，也為進(jìn)一步完善我國(guó)的公安法規(guī)體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，必須抓好年度立法計(jì)劃的完好，一個(gè)完整的、科學(xué)的立法計(jì)劃得不到很好的執(zhí)行，就將成為一紙空文。因此，計(jì)劃一旦制定，就應(yīng)力爭(zhēng)按計(jì)劃完成。
（二） 切實(shí)加強(qiáng)公安法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢工作。為了建立較為完善的公安法規(guī)體系，在編制立法計(jì)劃時(shí)，有必要對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章的廢、改事項(xiàng)作通盤考慮，綜合分析。“立”就是針對(duì)立法項(xiàng)目中的缺口，解決為公安工作所急需，而在現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中呈空白狀態(tài)的項(xiàng)目，將那些現(xiàn)實(shí)斗爭(zhēng)急需的法律、法規(guī)、規(guī)章納入整體公安法規(guī)體系。“改”就是針對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中相互矛盾、彼此沖突的現(xiàn)象，將那些不適應(yīng)公安執(zhí)法工作需要的項(xiàng)目進(jìn)行修改，其中包括一些在法規(guī)體系中組成結(jié)構(gòu)不合理而必須進(jìn)行調(diào)整的項(xiàng)目；“廢”是將已經(jīng)不適應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章或者其內(nèi)容已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章所代替的予以廢止。另外，在編制立法計(jì)劃時(shí)，凡是通過(guò)修訂現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章就可以解決問(wèn)題的，最好不要搞新的立法；凡是屬于同一法律、法規(guī)、規(guī)章調(diào)整的內(nèi)容，不管涉及幾個(gè)部門，都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一立法，不能各行其事；凡是法律、法規(guī)、規(guī)章從不同角度解決了的問(wèn)題，就不必抽出各有關(guān)內(nèi)容另行“拼湊組裝”，再制定新的法律、法規(guī)、規(guī)章。今后五年，應(yīng)重點(diǎn)補(bǔ)缺和修改嚴(yán)重不適應(yīng)需要的法規(guī)。到本世紀(jì)末，使公安工作的方方面面都有較為完善的法規(guī)。2000年后再拾遺補(bǔ)缺，并調(diào)整結(jié)構(gòu)，到2010年，形成相當(dāng)完善的公安法規(guī)體系。
（三） 進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)公安立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立科學(xué)完善的公安法規(guī)體系，不僅是指導(dǎo)立法工作的需要，也是加強(qiáng)公安執(zhí)法工作的需要。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)必須對(duì)公安法規(guī)體系的研究工作給予足夠的重視，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公安立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。
（四） 充分發(fā)揮各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門和各業(yè)務(wù)部門的積極性，密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。公安法規(guī)體系與各項(xiàng)公安業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門直接擔(dān)負(fù)著各項(xiàng)公安法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行、調(diào)研、起草工作。法制部門承擔(dān)的任務(wù)是綜合性的。為此，各業(yè)務(wù)部門首先應(yīng)該結(jié)合本部門的工作實(shí)際，研究本部門的法規(guī)體系，并有計(jì)劃、有步驟地組織實(shí)施；其次，法制部門應(yīng)該充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、平衡、指導(dǎo)作用。主動(dòng)與各業(yè)務(wù)部門聯(lián)系，溝通情況，加強(qiáng)工作；第三，充分發(fā)揮地方公安機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，廣泛聽(tīng)取基層的意見(jiàn)，必要時(shí)，可從基層選調(diào)部分既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又有相當(dāng)理論水平的同志直接參與有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的起草工作。在公安立法工作中，既應(yīng)當(dāng)從本部門工作的實(shí)際需要出發(fā)，又要考慮整個(gè)公安法規(guī)體系的大局，不能各行其事，更不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。公安立法工作必須堅(jiān)持法制部門與各業(yè)務(wù)部門相結(jié)合，公安部機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)相結(jié)合的原則，使各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章更為切實(shí)可行，更好地指導(dǎo)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的工作。
（五） 主動(dòng)與全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制局聯(lián)系，經(jīng)常向他們反映公安工作的實(shí)際需要，匯報(bào)立法工作中的問(wèn)題，取得他們的支持和幫助。全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)公安立法工作一貫十分重視，公安立法工作在全國(guó)立法計(jì)劃中所占比例是比較高的，每年都有公安法律、法規(guī)出臺(tái)。在今后的公安立法工作中，仍需堅(jiān)持這一點(diǎn)。要主動(dòng)征詢?nèi)珖?guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制局的意見(jiàn)，充分反映公安立法工作的最新動(dòng)態(tài)和有關(guān)問(wèn)題，認(rèn)真研究、協(xié)商，盡量達(dá)成一致意見(jiàn)，爭(zhēng)取有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)從一開(kāi)始就對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)的起草工作給予具體指導(dǎo)。
（六） 加強(qiáng)立法經(jīng)費(fèi)的投入，保障立法工作順利完成。對(duì)一些重要的法律、法規(guī)、規(guī)章需要廣泛收集資料，進(jìn)行廣泛深入地調(diào)查研究，召開(kāi)不同層次的座談會(huì)，聘請(qǐng)、委托專家、學(xué)者、科研部門進(jìn)行立法論證，為了保障所起草、制定的法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，必須從經(jīng)費(fèi)上予以保障。
（七） 進(jìn)一步加強(qiáng)立法研究工作，以科學(xué)的理論指導(dǎo)公安執(zhí)法工作。從近幾年來(lái)立法工作的實(shí)際情況看，公安法制建設(shè)取得很大成績(jī)，公安工作已逐步納入法制軌道，公安立法的理論研究工作也大大加強(qiáng)。在今后的公安立法工作中，既要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，深入細(xì)致地進(jìn)行調(diào)研、論證工作，用科學(xué)、完善的公安法制理論指導(dǎo)具體的公安執(zhí)法工作；又要以公安執(zhí)法的實(shí)踐去推動(dòng)公安立法理論的發(fā)展，努力提高理論水平，提高立法質(zhì)量，以更好地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動(dòng)。
附件：一、公安法規(guī)體系框架（略）
二、關(guān)于編制公安法規(guī)體系框架幾個(gè)具體的說(shuō)明（略）
