【發(fā)布部門】 全國人民代表大會
【發(fā)布日期】 2012.07.20
【實施日期】 2012.07.20
【時效性】 現(xiàn)行有效
【效力級別】 工作文件
全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會關(guān)于《中華人民共和國殘疾人保障法》立法后評估的報告
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)《全國人大常委會2012年工作要點》關(guān)于“對殘疾人保障法開展立法后評估，為修改完善法律、加強和改進有關(guān)工作提供依據(jù)”的部署，內(nèi)務(wù)司法委員會會同常委會法制工作委員會、中國殘疾人聯(lián)合會組成評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機構(gòu)，在民政部、人力資源和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門的積極配合和幫助下，對殘疾人保障法設(shè)立的一些主要法律制度進行了評估?，F(xiàn)將評估情況報告如下：
一、殘疾人保障法立法后評估的背景、目的和方法
（一）評估背景
中國特色社會主義法律體系形成后，修改完善法律和制定配套法規(guī)擺到立法工作更加重要的位置上來。吳邦國委員長就立法后評估工作多次指出，要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，積極開展立法后評估工作，通過多種形式，對法律制度的科學(xué)性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性等作出客觀評價，為修改完善法律、改進立法工作提供重要依據(jù)。為落實吳邦國委員長的指示精神，探索立法后評估規(guī)范化、制度化的有效方法和途徑，結(jié)合《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱殘疾人保障法）實施20周年，內(nèi)務(wù)司法委員會會同有關(guān)部門對殘疾人保障法設(shè)定的一些主要制度進行了立法后評估。
殘疾人保障法于1990年12月28日頒布，1991年5月15日起實施，2008年4月，第十一屆全國人大常委會第二次會議進行了修改。殘疾人保障法是保障殘疾人權(quán)益、發(fā)展殘疾人事業(yè)的一部重要法律，實施20多年來，在保障殘疾人權(quán)益、促進殘疾人事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。我國殘疾人事業(yè)起步較晚，基礎(chǔ)相對薄弱，要全面發(fā)展殘疾人事業(yè)，促進殘疾人狀況的改善，需要在加強殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的同時，不斷完善相關(guān)法律制度，為殘疾人事業(yè)發(fā)展提供法律保障。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得的成就，為全面發(fā)展殘疾人事業(yè)打下了堅實的基礎(chǔ)，也為進一步完善保障殘疾人權(quán)益法律制度創(chuàng)造了條件。
（二）評估目的
對殘疾人保障法立法后評估，目的在于通過對其主要制度設(shè)計的科學(xué)性、合理性和可操作性進行評價，為考量是否需要修改完善提供依據(jù)。同時，通過對其實施情況的定量、定性分析，發(fā)現(xiàn)實施中存在的問題，對改進法律實施提出有針對性的建議，努力營造與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、有利于殘疾人事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，落實黨中央提出的著力保障和改善民生的要求，推動殘疾人事業(yè)進一步發(fā)展。
（三）評估方法和過程
本次立法后評估采用定性與定量相結(jié)合的方法，包括文獻研究、問卷調(diào)查、實地調(diào)研和統(tǒng)計分析等。
文獻研究主要是通過查閱和分析現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，立法檔案資料，各級人大的相關(guān)執(zhí)法檢查報告、專題調(diào)研報告，各級殘聯(lián)及教育、工信、民政、財政、人社、住建、衛(wèi)生等相關(guān)政府部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、工作報告和研究報告來完成。
問卷調(diào)查采用多階段、分層抽樣調(diào)查的方法進行。在抽取殘疾人樣本的同時，調(diào)查殘疾人所居住社區(qū)的居民、所在地政府相關(guān)部門工作人員及部分相關(guān)政府部門。此次立法后評估共調(diào)查了1217名14周歲以上的殘疾人，其中城鎮(zhèn)613人，農(nóng)村604人；617名18周歲以上的殘疾人所居住的社區(qū)的居民，其中城鎮(zhèn)311人，農(nóng)村306人；504名政府部門工作人員；6個省（直轄市）、9個地區(qū)（市）、12個縣（區(qū)）的189個部門。
實地調(diào)研在海南、四川等地進行。李建國副委員長參加了在海南省的調(diào)研。調(diào)研通過召開座談會、實地考察、隨機走訪等方式，深入基層、深入群眾、深入殘疾人群體，了解社會各界對法律制度及實施情況的評價、意見和建議，共召開11場約150名各界人士參加的專題座談會，實地考察多家殘疾人康復(fù)和勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，形成了2份實地調(diào)研報告。
統(tǒng)計分析主要是根據(jù)收集到的各種信息，對評估的主要內(nèi)容，從不同角度進行比較研究，客觀評價法律制度及實施情況。
本次立法后評估共形成了關(guān)于殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障和無障礙建設(shè)等5份專題報告、1份現(xiàn)場調(diào)查報告和2份實地調(diào)研報告，在此基礎(chǔ)上形成本報告。
二、殘疾人保障法立法后評估的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)
康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障是殘疾人最重要、最基本的權(quán)益，無障礙環(huán)境是殘疾人權(quán)利實現(xiàn)的一個重要保障。本次立法后評估將殘疾人保障法第二章殘疾人康復(fù)制度、第三章殘疾人教育制度、第四章殘疾人就業(yè)制度、第五章殘疾人社會保障制度和第七章無障礙建設(shè)制度作為評估的重點。
評估標(biāo)準(zhǔn)：對上述重點，圍繞法律制度設(shè)計、法律實施保障和法律實施績效三個層面進行評估。在法律制度設(shè)計方面，通過考察其是否符合立法原則，內(nèi)容是否完整及是否與《殘疾人權(quán)利公約》相銜接，評估其科學(xué)性、合理性；通過考察各項條款是否清晰、明確、具體，評估其可操作性。在法律實施保障方面，通過考察與殘疾人保障法相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件制定及實施情況，評價各級法律實施責(zé)任部門是否履行法定職責(zé)，是否為法律實施提供保障。在法律實施績效方面，通過考察殘疾人事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，特別是傾斜于、服務(wù)于殘疾人的各項優(yōu)惠、扶助政策落實情況，評估法律實施的實際效果。
三、殘疾人保障法立法后評估結(jié)論
（一）制度設(shè)計較科學(xué)、合理，具有較強的可操作性
殘疾人保障法在保障殘疾人康復(fù)權(quán)、教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)和享有無障礙環(huán)境等方面的制度設(shè)計上，立法意圖明確，符合憲法原則和我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，基本實現(xiàn)了與《殘疾人權(quán)利公約》相銜接。各項制度內(nèi)容比較全面、結(jié)構(gòu)比較合理、大多數(shù)條款比較嚴(yán)謹(jǐn)，表現(xiàn)為設(shè)定的殘疾人權(quán)益比較完整，政府及有關(guān)部門和社會組織的職責(zé)比較明確，保障措施比較具體，比較具有可操作性，特別是對各類保障措施和各級政府及有關(guān)部門保障責(zé)任的設(shè)定，體現(xiàn)了殘疾人保障法總則中關(guān)于“國家維護殘疾人的合法權(quán)益、發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人平等地充分參與社會生活、共享社會物質(zhì)文化成果”的立法宗旨和基本原則。
（二）法律實施保障逐步加強
1990年殘疾人保障法頒布后，國務(wù)院積極開展殘疾人保障法配套行政法規(guī)制定工作，先后制定了《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》。國務(wù)院各有關(guān)部門在法定職責(zé)范圍內(nèi)，分別制定了70余件落實殘疾人保障法的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件。全國31個?。▍^(qū)、市）和部分較大的市結(jié)合本地實際，制定了殘疾人保障法實施辦法。2008年，殘疾人保障法修訂后，已有19個省（區(qū)、市）修改了本地的殘疾人保障法實施辦法或制定了殘疾人保障條例。部分地方政府還在殘疾人就業(yè)、社會保障和無障礙環(huán)境建設(shè)等方面制定了規(guī)范性文件，將殘疾人保障法及相關(guān)法律的規(guī)定進一步細(xì)化。以憲法為核心，以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為配套，以國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補充的保障殘疾人權(quán)益法律規(guī)范體系基本形成。
各級政府認(rèn)真履行法定職責(zé)，從“八五”到“十二五”，始終將殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國務(wù)院有關(guān)部門制定了多個發(fā)展殘疾人事業(yè)的五年計劃（綱要）和配套實施方案，對殘疾人權(quán)益保障工作的指導(dǎo)原則、目標(biāo)、任務(wù)、措施、監(jiān)測和績效評估等做出具體安排。地方各級政府也相繼出臺了本地區(qū)發(fā)展殘疾人事業(yè)的五年計劃。這些計劃（綱要）的執(zhí)行，為法律的實施奠定了基礎(chǔ)。僅“十一五”期間，中央財政通過多種渠道，共安排殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、危房改造、家庭無障礙改造等專項資金56.37億元，比“十五”時期增長189.97%。各地方政府也在地方財政中做了相應(yīng)的資金安排。海南省“十一五”期間，各級財政共安排殘疾人事業(yè)補助資金2.96億元，相當(dāng)于“十五”時期的3倍。四川省僅2011年就投入資金3.35億元，落實各項殘疾人扶助項目，使44.62萬殘疾人受益。
（三）法律實施的績效不斷凸顯
1.殘疾人平等參與社會生活、共享改革發(fā)展成果的狀況得到改善。一是殘疾人權(quán)益保障狀況得到了大多數(shù)受訪殘疾人的肯定。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，84.4%的受訪殘疾人認(rèn)為和10年前相比，殘疾人權(quán)益保障狀況進步“非常明顯”或“比較明顯”，只有6.5%的受訪殘疾人認(rèn)為“不太明顯”或“不如以前”。二是大部分殘疾人對權(quán)益保障狀況表示滿意。超過65%的受訪殘疾人對目前的殘疾人權(quán)益保障狀況表示“很滿意”（18.7%）或“比較滿意”（46.4%），表示“不太滿意”和“很不滿意”的比例不足5%。三是受訪居民遇到殘疾人權(quán)益受侵害情況的頻率較低。有48.8%的人表示從未遇到過殘疾人權(quán)益受侵害事件，另有49.3%的人表示偶爾遇到過，只有1.9%的受訪居民表示經(jīng)常遇到。四是超過96%的受訪政府部門工作人員認(rèn)為當(dāng)前殘疾人事業(yè)發(fā)展情況與自己剛接觸這項工作時有明顯進展。受訪政府部門工作人員對殘疾人保障法的執(zhí)行情況較為認(rèn)可，超過80%的政府部門工作人員認(rèn)為殘疾人保障法得到了完全執(zhí)行（20.2%），或是大部分得到了執(zhí)行（61.7%），另有17.7%認(rèn)為部分得到了執(zhí)行。
2.康復(fù)服務(wù)體系建設(shè)初見成效。一是康復(fù)服務(wù)覆蓋面不斷擴大。由康復(fù)機構(gòu)、教育機構(gòu)、殘疾人服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)衛(wèi)生站、康復(fù)站等組成的，集康復(fù)管理、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)為一體的康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系正在形成。截至2010年底，全國共有各級各類康復(fù)服務(wù)機構(gòu)1.5萬個，社區(qū)康復(fù)站18.6萬個，社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員31.4萬名。二是康復(fù)服務(wù)水平逐步提高?！笆晃濉逼陂g，中央財政安排殘疾人康復(fù)專項補助資金8.46億元，用于貧困殘疾人的視力殘疾康復(fù)、聽力語言殘疾康復(fù)、肢體殘疾康復(fù)、智力殘疾康復(fù)、精神病防治康復(fù)、殘疾人輔助器具供應(yīng)服務(wù)等。從2009年起，中央財政設(shè)立了“貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項目”，截至2011年，共安排專項補助資金7.11億元，為符合條件的城鄉(xiāng)有康復(fù)需求的視力、聽力、語言、肢體、智力殘疾和孤獨癥兒童提供資助，并安排康復(fù)人才培訓(xùn)專項資金0.3億元。2009年，中央財政加大了對公共衛(wèi)生的投入，支持實施貧困白內(nèi)障患者復(fù)明工程，2011年完成白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)75.8萬例，為31萬名貧困白內(nèi)障患者免費施行了復(fù)明手術(shù)。2010年，中央財政一次性安排精神衛(wèi)生體系建設(shè)補助資金14.9億元，支持衛(wèi)生系統(tǒng)470所市級以上（含縣級市）精神衛(wèi)生機構(gòu)和地市級綜合醫(yī)院精神科、民政系統(tǒng)112所精神衛(wèi)生機構(gòu)、公安部門26所安康醫(yī)院購置必要的醫(yī)療設(shè)備。
3.殘疾人教育穩(wěn)步發(fā)展，殘疾人受教育水平逐步提高。一是殘疾人義務(wù)教育發(fā)展較快。殘疾人保障法實施以來，我國義務(wù)教育階段的特殊教育，在機構(gòu)數(shù)量、在校生人數(shù)和專任教師人數(shù)三個方面逐年增加。1990年全國特殊教育學(xué)校為746所，在校學(xué)生7.2萬人，專任教師1.4萬人。到2010年底，特殊教育學(xué)校增加到1706所，在校學(xué)生達(dá)42.6萬人，專任教師4萬余人。全國未入學(xué)適齡殘疾兒童少年總數(shù)從2000年的39.1萬人降至2010年的14.5萬人。二是殘疾人學(xué)前教育取得一定發(fā)展。我國3-6歲殘疾兒童接受學(xué)前教育的比例為43.9%，僅略低于全國3-6歲兒童入園率（50.9%）。三是高級中學(xué)以上殘疾人教育發(fā)展態(tài)勢較好。20世紀(jì)90年代初，我國高級中等特殊教育基本處于空白狀態(tài)，到2011年，全國特殊教育普通高中班（部）達(dá)179個，在校生7207人。中等職業(yè)教育機構(gòu)131所，在校生11572人。全國有33所開辦各類高等特殊教育的學(xué)校，具備博士、碩士、本科、專科四個辦學(xué)層次。四是殘疾人受教育程度有所提高。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，每十萬殘疾人口中接受大學(xué)教育的人數(shù)從1987年的287人上升到2010年的1139人，提高了3倍；全國15歲及以上殘疾人口的文盲率比1987年降低了15.71個百分點。五是殘疾人受教育程度的性別差異逐漸縮小。以小學(xué)受教育程度為例，65歲以上年齡組男性僅比女性高27.7個百分點，55-64歲年齡組男性比女性僅高11.2個百分點，45-54歲年齡組男女比例基本持平。6-24歲年齡組的殘疾人口，兩性的受教育程度在各個層次的差距不明顯。
4.殘疾人就業(yè)狀況得到改善。一是殘疾人就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)進展較快。目前，我國各地普遍建立了殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)。截至2010年底，全國共有殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)3019個，基本覆蓋了全國縣級以上的行政區(qū)域，初步形成了省、地、縣三級就業(yè)服務(wù)體系。其中，省級殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)31個，地區(qū)（州、盟）殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)55個，市（含地級市、縣級市）殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)634個，縣殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)1506個，市轄區(qū)殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)793個。二是城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)總量保持基本穩(wěn)定，就業(yè)方式日益多樣化。自2004年以來，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)一直穩(wěn)定在430萬人左右，2011年就業(yè)規(guī)模為440.5萬人。三是農(nóng)村殘疾人從業(yè)人數(shù)有所增加。2006年農(nóng)村殘疾人從業(yè)人數(shù)為1672萬人，2011年達(dá)到了1748.8萬人，其中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的殘疾人占77%。
5.殘疾人社會保障體系初步形成，社會保障狀況得到改善。一是包含社會保險、社會救助、社會福利和特別扶助措施等內(nèi)容的多層次殘疾人社會保障體系初步形成。二是殘疾人參加社會保險的比例有所上升。中國殘疾人狀況和小康進程監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年度城鎮(zhèn)殘疾人至少參加了一種社會保險的比例達(dá)76.1%，比2007年度增加34個百分點；2010年度參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例，比2007年度增長14.1%；城鎮(zhèn)殘疾人參加基本醫(yī)療保險的比例從2007年度的36%上升到2010年度的74.4%；農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例由2007年度的84.4%上升到2010年度的96%。三是殘疾人城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋率不斷提高。城鄉(xiāng)領(lǐng)取最低生活保障金和得到救濟的比例分別由2007年度的32.2%和39.1%增加到2010年度的52.6%和56.3%。
6.城市無障礙化基本格局初步形成，無障礙環(huán)境有所改善。一是我國大中城市初步形成了無障礙化的基本格局。2002年起在北京等12個城市開展創(chuàng)建全國無障礙設(shè)施建設(shè)示范城市工作，2007年在100個城市開展了創(chuàng)建全國無障礙建設(shè)城市活動。目前，對這些城市的醫(yī)院、銀行、車站、商場、文化體育場所無障礙建設(shè)和改造的檢查驗收工作已全部完成。二是信息交流無障礙逐步發(fā)展。中央、省級和部分地市電視臺在節(jié)目中配備了字幕、開辦了手語新聞欄目；部分城市的銀行、郵局等行業(yè)推出了手語服務(wù)；圖書館為盲人讀者配備了有聲讀物；一些企業(yè)開發(fā)了盲人上網(wǎng)軟件和聾人專用通訊設(shè)備。調(diào)查結(jié)果顯示，所調(diào)查的12個市、縣，在主要公共場所和公共交通設(shè)施上都有信息屏幕顯示系統(tǒng)和語音提示系統(tǒng)，為殘疾人出行提供了便利。中國盲人數(shù)字圖書館于2008年9月正式開通，有2500多本電子圖書、6000多首音頻資料及480多個視頻講座，日均點擊量達(dá)8.4萬次。三是殘疾人無障礙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。目前，全國殘聯(lián)系統(tǒng)在每個省會城市都建立了省級服務(wù)中心；50%以上的縣級殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施內(nèi)有無障礙設(shè)備、產(chǎn)品和服務(wù)；發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無障礙設(shè)備、產(chǎn)品和服務(wù)開始進入殘疾人家庭。從2009年起，全國機場免費為具備乘機條件的殘疾人提供無障礙設(shè)施、設(shè)備或特殊服務(wù)。從2012年1月1日起，鐵道部實行在旅客列車上設(shè)置殘障人專用座席，每趟旅客列車預(yù)留一定數(shù)量的殘疾人旅客專用票，并計劃3年內(nèi)改造5000節(jié)無障礙車廂。
（四）評估中發(fā)現(xiàn)的問題
1.立法缺陷。
一是個別條款之間不盡一致。如第二十一條第三款、第四款關(guān)于各級政府對接受義務(wù)教育的殘疾學(xué)生、貧困殘疾人家庭的學(xué)生提供扶助的規(guī)定。兩款規(guī)定的受助對象范圍不一致，第三款僅將殘疾兒童、少年納入了政府受助對象范圍，將貧困殘疾人家庭的兒童、少年排除在外。
二是個別條款內(nèi)容不夠全面。如殘疾人社會保障制度中對農(nóng)村殘疾人的社會保障問題規(guī)定過少，且存在一些欠妥當(dāng)?shù)牡胤健?br/>
三是個別條款不夠具體。如關(guān)于對殘疾人權(quán)益保障工作的實施和監(jiān)測，法律雖有規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，相關(guān)部門定位不夠具體，權(quán)責(zé)劃分不夠明確。
2.實施中存在的問題。
一是配套法規(guī)、規(guī)章不夠健全。殘疾人保障法實施20多年來，雖然已制定了與之相配套的《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，但在殘疾人康復(fù)等重要制度方面至今還沒有配套法規(guī)，造成在法律實施過程中，有些制度實施較好，有些制度還未落實到位。
二是法律實施的資金投入機制有待完善。如對不同來源的資金投入缺乏相互間協(xié)調(diào)機制；資金投入多采用項目制，穩(wěn)定性不夠，缺乏長效機制；對不同地區(qū)的資金投入缺乏通盤統(tǒng)籌機制，致使經(jīng)濟落后地區(qū)對殘疾人事業(yè)的資金投入無法保障。
三是普法宣傳有待進一步加強。調(diào)查顯示，受訪殘疾人中有35.5%還不知道有殘疾人保障法，有23.9%知道有該法但不了解內(nèi)容，有36.2%了解部分內(nèi)容，只有4.4%知道該法并了解主要內(nèi)容。受訪居民對殘疾人保障法知曉程度較高，達(dá)85.1%，但只有9.6%表示了解其主要內(nèi)容。
四是法律制度有待全面落實。由于配套制度措施不夠完善和資金投入不足，此次評估的殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障等制度實施績效與法律規(guī)定的目標(biāo)還存在一定差距。
在康復(fù)制度方面。一是基本醫(yī)療保障需要加強。目前，大多數(shù)地區(qū)只將9項康復(fù)項目納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障的支付范圍，與殘疾人康復(fù)的實際需求有較大的差距。同時，醫(yī)療保險報銷比例過低。調(diào)查顯示，在有醫(yī)療康復(fù)需求的受訪殘疾人中，29.6%認(rèn)為需要的醫(yī)療康復(fù)項目沒有納入報銷范圍，58.1%認(rèn)為醫(yī)療保險報銷比例過低。二是醫(yī)療、救助和康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)及輔助器配備需要加強。據(jù)第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，需要醫(yī)療、救助、康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)和配備輔助器殘疾人的比例分別為72.8%、27.7%和38.6%，而接受過上述服務(wù)的只占35.6%、8.5%和7.3%。此次調(diào)查顯示，約有五分之四的殘疾人急需醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，22.7%的受訪殘疾人表示希望政府幫助解決醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)的問題。三是康復(fù)服務(wù)覆蓋面有待擴大。全國54.7萬個社區(qū)（村）中，有30.2萬個社區(qū)（村）沒有開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)，占全部社區(qū)（村）總數(shù)的55%。建有社區(qū)康復(fù)服務(wù)站的社區(qū)（村）14.5萬個，僅占全部社區(qū)（村）總數(shù)的26.5%。四是康復(fù)服務(wù)人才嚴(yán)重不足，特別是西部地區(qū)和農(nóng)村的康復(fù)人才極度匱乏。五是大多數(shù)省份對殘疾人配備輔助器具缺乏必要的經(jīng)濟支持措施。
在殘疾人教育方面。一是教育資源亟待增加，特別是面向殘疾人的學(xué)前教育和職業(yè)教育資源不足，影響了特殊教育制度的落實。目前，國內(nèi)長期開辦的盲童學(xué)前教育機構(gòu)僅有9所，2011年全國共有殘疾人中等職業(yè)教育機構(gòu)131所，教育規(guī)模與質(zhì)量還不能滿足殘疾人接受職業(yè)教育的愿望和要求。二是特殊教育資源區(qū)域分布不均衡，影響了殘疾人教育制度實施的普遍性。義務(wù)教育階段的特教學(xué)校在東、中、西部比例分布為44.9%、32.2%和22.9%，而東、中、西部地區(qū)學(xué)齡殘疾兒童少年的比例分布為34.1%、35.4%和30.5%。三是特殊教育師資力量薄弱，專業(yè)化水平不高，妨礙了法律實施的效果。按照國家關(guān)于特教學(xué)校生師比為4∶1的規(guī)定，我國義務(wù)教育階段特教教師缺口近9萬人。特教教師專業(yè)化水平不高，現(xiàn)有特教教師中大專及以上學(xué)歷的僅占54.7%。四是經(jīng)濟困難是殘疾人接受教育的最大障礙。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，66.2%的殘疾人表示經(jīng)濟困難影響了接受教育。
在殘疾人就業(yè)方面。一是殘疾人就業(yè)狀況需進一步加以改善。根據(jù)中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告，2010年度，勞動年齡段生活能夠自理的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)比例為34.0%，農(nóng)村殘疾人就業(yè)比例為49.2%。2010年，城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率為8.6%，高于當(dāng)年全國4.1%的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。調(diào)查顯示，77.6%的政府部門工作人員和64.8%的受訪居民認(rèn)為，就業(yè)是目前殘疾人面臨的主要問題。二是殘疾人就業(yè)服務(wù)需進一步加強。殘疾人職業(yè)培訓(xùn)覆蓋面小、培訓(xùn)內(nèi)容與就業(yè)缺乏有效銜接及就業(yè)信息缺乏、渠道不暢通等影響了殘疾人就業(yè)。調(diào)查顯示，46.4%的受訪殘疾人認(rèn)為就業(yè)面臨的最主要困難是缺乏專業(yè)知識和技能，23.8%認(rèn)為缺少就業(yè)信息。受訪政府部門工作人員中有47.4%的人也有相同認(rèn)識。三是對殘疾人的就業(yè)歧視仍然存在，殘疾人就業(yè)環(huán)境有待進一步改善。近35%的受訪殘疾人表示受到就業(yè)歧視。76.6%的受訪政府部門工作人員認(rèn)為用人單位不愿雇傭殘疾人是妨礙殘疾人就業(yè)的重要原因。
在社會保障方面。一是社會保障覆蓋面有待進一步提高。中國殘疾人狀況和小康進程監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年仍有23.9%的城鎮(zhèn)殘疾人沒有參加任何社會保險，其中殘疾人個體工商戶的參保狀況更差，參保比例僅為6.3%。此次調(diào)查顯示，約有27.1%的受訪殘疾人沒有參加任何社會養(yǎng)老保險。二是對殘疾人的特殊扶助措施需要進一步加強。目前在多數(shù)地區(qū)殘疾人低保標(biāo)準(zhǔn)與正常人沒有區(qū)別或區(qū)別不大，且覆蓋率需進一步提高，殘疾人“應(yīng)保盡?！敝贫壬形赐耆鋵?。2010年全國城鎮(zhèn)殘疾人的最低生活保障率為81.4%，農(nóng)村殘疾人的最低生活保障率僅為69.4%，大部分地區(qū)尚未建立貧困殘疾人生活補貼制度，已建立的地區(qū)大多標(biāo)準(zhǔn)較低，只有個別地區(qū)開始實施護理補貼制度。三是殘疾人生活狀況有待進一步提高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪城鎮(zhèn)殘疾人家庭年人均收入為8708.4元，農(nóng)村殘疾人家庭年人均收入3629.9元，大大低于當(dāng)年全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭人均19109元和5919元收入水平。47%的受訪居民表示身邊殘疾人的生活狀況“一般”，另有4.9%認(rèn)為“生活狀況很差”，24.5%認(rèn)為“生活狀況較差”。
在無障礙設(shè)施方面。一是無障礙環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)。目前，我國無障礙設(shè)施的建設(shè)工作主要在大中城市展開，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的無障礙建設(shè)基本處于空白。調(diào)查顯示，67.7%的受訪殘疾人在無障礙環(huán)境方面遇到了困難。二是現(xiàn)有無障礙設(shè)施建設(shè)不規(guī)范、被破壞或占用的問題嚴(yán)重。例如北京市公共建筑中無障礙設(shè)施的質(zhì)量達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)的僅占三分之一，相當(dāng)比例的無障礙設(shè)施需要進行改造。三是信息交流無障礙與社會的總體需要相差較遠(yuǎn)。調(diào)查結(jié)果顯示，有45%的受訪殘疾人表示在日常生活中需要信息交流無障礙服務(wù)，對于視力殘疾人而言，該項比例達(dá)到69%。絕大部分省市的政府門戶網(wǎng)站缺少無障礙設(shè)計，有無障礙設(shè)計的網(wǎng)站也不夠全面，僅適用于聾人、肢殘、智殘等殘疾人，盲人瀏覽則無語音提示；縣（市、區(qū)）級電視臺幾乎沒有電視手語節(jié)目和加配字幕。無障礙環(huán)境的不足影響了殘疾人的社會參與，監(jiān)測顯示，2010年度全國殘疾人社區(qū)活動參與率僅為33.7%。
四、建議
（一）進一步完善殘疾人法律體系
1.加快與殘疾人密切相關(guān)法律的立法工作。社會救助法、社會福利法等法律與殘疾人密切相關(guān)，應(yīng)加快立法進程，并在適用對象、內(nèi)容、程序、保障機制等方面突出對殘疾人的優(yōu)惠措施，明確扶助方法和途徑，促進殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
2.完善與殘疾人保障法相配套的行政法規(guī)。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)借鑒在殘疾人就業(yè)、教育和無障礙環(huán)境等方面的立法經(jīng)驗，盡快制定《殘疾人康復(fù)條例》，依照修改后的殘疾人保障法和義務(wù)教育法，盡快修訂《殘疾人教育條例》，使之與上位法保持一致。
（二）進一步完善實施殘疾人保障法的政策措施
1.依照殘疾人保障法的規(guī)定，各級政府及有關(guān)部門要進一步完善和細(xì)化相關(guān)實施措施，特別是在醫(yī)療康復(fù)、特殊教育、勞動就業(yè)、社會保障等方面，制定傾斜于殘疾人的特殊優(yōu)惠政策和扶助措施，把“國家采取輔助方法和扶持措施，對殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權(quán)利的實現(xiàn)”的規(guī)定落到實處。積極引導(dǎo)社會力量興辦殘疾人服務(wù)機構(gòu)，建立社會力量投資殘疾人服務(wù)業(yè)的激勵機制。落實殘疾人保障法關(guān)于“國家鼓勵社會組織和個人為殘疾人提供捐助和服務(wù)”的規(guī)定，動員全社會發(fā)揚人道主義精神，理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人，切實保障殘疾人平等充分參與社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果。
2.加強法制宣傳教育。有關(guān)部門應(yīng)開展經(jīng)常性的殘疾人保障法宣傳教育活動，把普及法律知識融入保障殘疾人權(quán)益的各項工作之中，認(rèn)真落實禁止歧視殘疾人的法律規(guī)定，鼓勵和支持殘疾人自立、自強，積極參與社會生活，塑造平等、公正的無歧視氛圍和人人理解、幫助、尊重、關(guān)心殘疾人的社會風(fēng)尚。全面普及母嬰保健和預(yù)防殘疾的科學(xué)知識，提升全民預(yù)防意識，建立健全出生缺陷預(yù)防和早期發(fā)現(xiàn)、早期治療機制，預(yù)防殘疾發(fā)生，減輕殘疾程度。
3.加強法律實施監(jiān)督，提高實施效果。為提高殘疾人保障法的實施效果，解決此次立法后評估反映出的問題，建議全國和地方各級人大常委會加大對法律實施的監(jiān)督力度，國務(wù)院及有關(guān)部門和地方各級政府要根據(jù)法定職責(zé)，加強對法律實施情況經(jīng)常性的檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，推動相關(guān)配套措施的建立、完善，加大投入力度，及時總結(jié)和推廣好的經(jīng)驗，進一步推動法律的有效實施。
以上報告，請審議。
全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會
2012年7月20日
