發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期1996年10月14日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔1996〕民他字第3號
施行日期1996年10月14日
效力級別司法文件
(〔1996〕民他字第3號)
山東省高級人民法院：
你院《關(guān)于孫秀云等九人訴青島市嶗山風景區(qū)管理委員會賠償糾紛一案的請示》收悉。經(jīng)研究認為：當事人的爭議屬于民法調(diào)整范圍，山東省及青島市兩級安全生產(chǎn)管理部門雖作了處理，但當事人仍依法享有訴權(quán)，人民法院應予以受理。至于事故是否屬不可抗力、事件的性質(zhì)和責任等問題，應在實體審理時依據(jù)事實和法律處理。據(jù)此，我們原則同意你院請示報告中合議庭的第二種意見，即對該案應該進行實體審理，不應駁回當事人的起訴。請你院在本案審理中切實做好當事人和有關(guān)方面的工作，使案件得以妥善解決。
一九九六年十月十四日
附：
山東省高級人民法院關(guān)于孫秀云等九人訴青島市嶗山風景區(qū)管理委員會賠償糾紛一案的請示
(1996年1月21日〔1995〕魯民終字第43號)
最高人民法院：
現(xiàn)將我院審理的上訴人孫秀云等訴被上訴人青島市嶗山風景區(qū)管理委員會賠償糾紛一案報告請示如下：
一、當事人和其他訴訟參加人的基本情況
上訴人(原審原告)孫秀云，女，1948年9月16日出生，漢族，山東省工藝品進出口公司副經(jīng)理(系遇難學生張欣之母)，住青島市觀音峽路7號。
上訴人(原審原告)劉家平，男，1948年10月17日出生，漢族，勝利石油管理局干部(系遇難學生劉斌之父)，住東營市商和路85號。
上訴人(原審原告)王友林，男，1939年10月16日出生，漢族，青島市黃島華信貿(mào)易公司經(jīng)營部經(jīng)理(系遇難學生王靖之父)，住青島市臺西四路30號。
上訴人(原審原告)馮發(fā)旺，男，1942年12月16日出生，漢族，交通部青島海上安全監(jiān)督局干部(系遇難學生馮巖之父)，住青島市西藏路44號。
上訴人(原審原告)孫兆文，男，(系遇難學生孫立君之父)，住淄博市博山區(qū)白塔鎮(zhèn)大莊村。
上訴人(原審原告)張有志，男，(系遇難學生張放之父)，住濟寧市金鄉(xiāng)縣司馬鄉(xiāng)西蔡村。
上訴人(原審原告)冷顯茂，男，1948年4月10日出生，漢族，諸城市塑料電鍍廠工人(系遇難學生冷瑞艷之父)，住山東省諸城市東馬道巷6號。
上訴人(原審原告)唐建利，男，(系遇難學生唐海嬌之父)，住萊陽市柏林莊鄉(xiāng)白藤口村。
上訴人(原審原告)隋強，男，1947年6月18日出生，漢族，農(nóng)民，(系遇難學生隋美娟之父)，住山東省平度市兩目鄉(xiāng)隋家村。
以上當事人的委托代理人鄒星、滕悅，中國環(huán)球律師事務所律師。地址：北京北三環(huán)東路甲6號皇家飯店311房間。
被上訴人(原審被告)青島市嶗山風景區(qū)管理委員會。
法定代表人馬克松，該管理委員會主任。
委托代理人辛瑞芳、劉青，青島清泰律師事務所律師。
二、原裁定的要點和上訴的主要內(nèi)容
原審原告于1995年3月5日向青島市中級人民法院起訴。其事實和理由為：1994年10月15日上午9時許，青島大學國際商學院外貿(mào)系九四級英語二班的16名學生(8男8女)，購票到青島嶗山風景區(qū)龍?zhí)镀倬包c游覽，當時天下大雨，上午10時許，他們在龍?zhí)镀倬包c照相，在場的還有大連市7名游客，當時水位逐漸升高，瀑布變寬、變渾濁。因無人指點，他們不知危險即將發(fā)生，繼續(xù)游玩。突然水流變大，洪水從龍?zhí)镀俨?5米高的巖頂形成巨大水流沖向游客所在區(qū)域，將該區(qū)域17人沖向下游澗谷河道，造成15名游客死亡(其中青島大學學生10人，大連游客5人)，2人失蹤(青島大學學生和大連游客各1名)。原告認為，對于此次特別重大旅游事故的發(fā)生，青島市嶗山風景區(qū)管理委員會負有不可推卸的責任。原告要求被告賠償遇難學生的家長各人民幣20萬元，并由被告承擔本案的全部訴訟費用。
青島市中級人民法院于1995年6月2日作出〔1995〕青民初字第15號民事裁定，認為1994年10月15日在嶗山風景區(qū)龍?zhí)镀侔l(fā)生的包括原告9名子女在內(nèi)的游客遇難事件，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查分析，定性為這是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故，且已由政府有關(guān)部門做了相應的善后處理工作。原告仍主張應由被告承擔責任，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。經(jīng)審判委員會討論決定裁定駁回孫秀云等九人的起訴。
孫秀云、劉家平等九人上訴理由：
1. 原裁定稱有關(guān)部門對此次事故做了定性調(diào)查及相應的善后處理工作，缺乏事實依據(jù)。自事故發(fā)生至今，上訴人從未見過任何對此次事故定性及處理的書面文件，也從未得知是哪一個部門主管此事，不知政府有關(guān)部門是哪一部門。
2. 1994年10月15日在嶗山風景區(qū)龍?zhí)镀侔l(fā)生的游客遇難事件，并非是一次意外事故，而是嶗山風景區(qū)管理委員會長期以來只顧開放景點牟利，而疏于安全防范，最終導致游客死亡的慘劇發(fā)生。嶗山風景區(qū)管理委員會對此應承擔民事責任。
因為龍?zhí)镀侔l(fā)生山洪并非不能預見。長期以來嶗山風景區(qū)龍?zhí)镀冱c曾多次發(fā)生山洪暴發(fā)，威脅甚至奪走了游客的生命。
1994年10月14日，晚間天氣預報夜間到第二天有中到大雨，局部地區(qū)有暴雨，而該管理委員會應該知道大雨會導致山洪暴發(fā)，卻仍然開放在此時最為危險的龍?zhí)镀倬包c。
3. 根據(jù)《風景名勝區(qū)管理暫行條例》規(guī)定，景區(qū)應當加強安全管理，保障游覽者的安全和景物的完好?！肚鄭u市旅游安全管理規(guī)定》第一章第六條規(guī)定：各級旅游行政管理部門依法保護旅游者的人身、財物的安全。作為專業(yè)管理機關(guān)，應監(jiān)督各景點采取安全防范措施并經(jīng)常進行細致的檢查，發(fā)現(xiàn)隱患及時消除，并及時向游客作出危險提示，避免事故發(fā)生。但事實上龍?zhí)镀倬包c多次發(fā)生傷亡事故，而附近卻沒有任何警告游客危險的警示標志牌，沒有任何安全救生設施。事故發(fā)生時無一名巡邏值勤人員在場。對于此次事故，嶗山風景區(qū)管理委員會應當預見而因疏忽大意沒有預見，因疏于管理未及時發(fā)現(xiàn)隱患，沒設置安全救生設施，是一種不作為的過失。此次事故并非意外事故，嶗山風景區(qū)管理委員會應當承擔此事故的民事賠償責任。
青島市嶗山風景區(qū)管理委員會答辯稱：“10.15”事件后，山東省安全生產(chǎn)委員會根據(jù)國家及山東省有關(guān)法規(guī)規(guī)定所賦予的法定職責，委托青島市安全生產(chǎn)委員會組成由青島市十余個有關(guān)部門派員參加的調(diào)查組，經(jīng)過全面調(diào)查，嚴密分析論證，依據(jù)客觀事實做出結(jié)論，寫出調(diào)查報告，呈報山東省安全生產(chǎn)委員會審查同意，并匯報國家有關(guān)部門確認，認為這次事件是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故。而且，青島市人民政府有關(guān)部門參考調(diào)查組的建議意見，已經(jīng)做好相應的善后處理，無論在程序上還是在事實上，均合法有據(jù)，證據(jù)確鑿，無可指責。初審法院查明答辯人對“10·15”事件并不負有法律責任，據(jù)此駁回被答辯人的起訴，并無不當。上訴人一方面接受政府有關(guān)部門的善后處理，另一方面又借口“是否終局”起訴，且又上訴，豈非自我否定、自相矛盾、濫施訴權(quán)？要我們對此應承擔民事責任的所述，毫無事實根據(jù)，實屬主觀臆斷，更不足采信。
三、事故發(fā)生的經(jīng)過
1994年10月15日，青島大學國際商學院外貿(mào)系九四級英語二班班委為增強同學之間的團結(jié)，組織本班新生到嶗山旅游。上午9時30分左右，該班的17名學生(8男9女)與秘書班學生來到青島嶗山風景區(qū)八水河景點游覽。當時天正下陣雨，風力在5級以上，整個景區(qū)游人很少。學生們一起到龍?zhí)镀俾畼蚺c瀑布之間的積水潭處，以瀑布為背景拍照留念，當時龍?zhí)镀偎徊蛔?米寬，積水潭區(qū)水流平緩。大約上午10時許，青島大學秘書班的學生離開了該區(qū)域。英語二班學生拍完個人照后在一塊大石處準備拍個集體照。當時在該區(qū)域內(nèi)的還有大連市甘井子區(qū)辛寨子鎮(zhèn)天華糧油公司的游客。龍?zhí)镀俨枷鄬β洳?5米多，無法看到瀑布上游水流情況。就在此時，山洪突發(fā)，洪水從35米高的巖頂瀉下，形成巨大水流沖向游客所在積水潭區(qū)域，在該區(qū)域的游客來不及逃離，紛紛被沖向下游澗谷河道，青島大學5名學生和大連1名游客經(jīng)奮力搏斗脫險上岸。由于洪水兇猛、山勢陡峭，河谷亂石林立，造成15名游客死亡(其中有青島大學學生張欣、劉斌、王靖、孫立君、張放、冷瑞艷、唐海嬌、隋美娟等10名，大連游客5名)，2人失蹤(其中有青島大學學生馮巖和大連游客1人)。
四、事故調(diào)查及行政處理情況
事故發(fā)生后，山東省安全生產(chǎn)委員會委托青島市安全生產(chǎn)委員會對該事故進行調(diào)查。青島市安全生產(chǎn)委員會組成由青島市勞動局、公安局、檢察院、法制局、司法局、經(jīng)委、建委、旅游局、民政局、總工會、嶗山區(qū)政府、市人民保險公司等部門參加的“10·15”事故調(diào)查組。調(diào)查組認為八水河上游出現(xiàn)不可抗力突發(fā)山洪，是導致本次事故發(fā)生的原因，因此，這是一次意外事故。1994年11月10日，青島市安全生產(chǎn)委員會向山東省安全生產(chǎn)委員會呈報了青安〔1994〕第9號調(diào)查報告(詳見原報告復印件)。
1994年11月14日，山東省安全生產(chǎn)委員會副主任、省政府副秘書長孫光遠召集山東省勞動廳、經(jīng)委、公安廳、旅游局、高校工委等部門聽取了青島市政府副秘書長王心泰和青島市勞動局副局長鄒德遠代表青島市安委會作的關(guān)于“10·15”事故調(diào)查情況匯報，會后形成省安委會會議紀要，主要內(nèi)容是：
(1)會議同意青島市安委會對事故性質(zhì)的分析。這雖然是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故，但也暴露了旅游安全管理工作中的一些薄弱環(huán)節(jié)和問題。有關(guān)部門要認真總結(jié)這起事故的教訓，要加強旅游安全知識的宣傳教育，切實加強旅游場所的安全管理，在一些有危險性的景點，要設置醒目的旅游安全須知和標志，有的要采取果斷措施，防止今后類似事故再次發(fā)生。
(2)這次事故給遇難者家庭帶來很大不幸，在社會上造成了較大影響。事故發(fā)生后，青島市黨委、政府做了大量工作，搶救是及時的，措施是有力的，善后工作是妥當?shù)摹?/p>
(3)事故的善后處理要按照有關(guān)政策一戶一戶地做深入細致的教育工作。對遇難者家屬提出的合理要求，在政策允許范圍內(nèi)的應積極予以采納，不合理的要做好說服解釋工作，不要遷就。
(4)要采取一切可以采取的措施，繼續(xù)做好兩名失蹤人員的搜尋工作。
根據(jù)青島市人民政府辦公廳關(guān)于“10·15”事故工作進展情況的報告稱：11月21日，勞動部安全生產(chǎn)管理局副局長鄭希文及事故調(diào)查處張?zhí)庨L，在青島聽取了嶗山八水河龍?zhí)镀偕胶橥话l(fā)游客遇難的調(diào)查報告和善后處理工作及省府的意見后，鄭希文副局長說：青島做了大量工作，整個調(diào)查工作和善后處理工作很細致，省府領(lǐng)導、省安委會對市安委會的調(diào)查報告已認可，這次事故是一次因山洪突發(fā)造成的意外事故，是不可抗力的自然災害，我們同意省、市的意見。在談到撫恤問題時，鄭副局長和張?zhí)庨L強調(diào)指出：意外事故沒有責任單位和責任人，因此也不牽扯賠償問題，撫恤問題一定要按規(guī)定標準，家長提出的要求合理的盡量滿足，但要有原則，青大給遇難學生的錢只是補助形式，體現(xiàn)組織上的關(guān)懷，不能因為部分家長鬧就補助，要從大局考慮，否則后患無窮。部分家長對事故有不同的看法，對善后處理工作不滿意，請省有關(guān)部門繼續(xù)協(xié)助青島市做好省屬企業(yè)遇難學生家長的工作。
事故后，由青島市政府先后組織各有關(guān)單位和部門，對遇難學生及家長已做善后工作有：1.發(fā)給旅游門票保險金3000元；2.發(fā)給入校學生人身保險5000元；3.青島大學退給了學生入學時交納的各種費用；4.出資補助每位學生家長10000元；5.由嶗山風景區(qū)管委會出資，以嶗山區(qū)政府名義，由民政局出面對遇難學生家長救助10000元。另外，還分別幫助聯(lián)系解決了遇難學生家長提出的一些遇難學生冷瑞艷的姐姐到青島大學濰坊市定向成人班上學，遇難學生唐海嬌的哥哥、遇難學生孫立君的姐姐就工，遇難學生王平的弟弟上中專，遇難學生范文娟的弟弟上中專等一些實際問題。
五、合議庭的意見
合議庭經(jīng)多次合議，基本上有兩種不同意見。第一種意見傾向維持青島市中級人民法院駁回起訴的裁定，并與省安全生產(chǎn)委員會聯(lián)系座談，請他們繼續(xù)做好善后工作。理由是：(1)政府對該事故已進行了調(diào)查，對事故性質(zhì)已有結(jié)論并有處理意見；(2)政府已做了大量的善后工作；(3)就此類重大事故，現(xiàn)在全國還沒有由法院進行審理、判決的案例，也沒有在這樣的事故中對死亡人員進行經(jīng)濟賠償?shù)臉藴省?4)嶗山風景區(qū)管委會在管理工作中存有一些問題，應該作為而不作為，可以預見而未能預見，對事故的發(fā)生是有一定責任的。但就此而言，法院也無權(quán)否定省市安委會作出的意外事故的結(jié)論，從而認定為當事人訴稱的責任事故，這樣就超出了民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍。第二種意見，法院對該案應該進行實體審理，不應駁回當事人的起訴。理由：該案的訴訟當事人雙方系平等主體，原告的告訴符合民訴法起訴條件的規(guī)定，其訴訟請求與理由屬于民法調(diào)整的范疇，不能因政府做了善后處理而否認原告的訴權(quán)。青島中院的裁定回避了一個問題，就是該案是否屬于法院管轄的問題。如果不屬于法院主管，應在裁定中述明，可以駁回起訴；如果屬于法院主管，雖然政府作了處理，也不影響法院實體處理，法院有最后裁判權(quán)。據(jù)此，應撤銷青島市中級人民法院〔1995〕青民初字第15號民事裁定，發(fā)回青島市中級人民法院對本案進行重審。從責任認定來看(1)該事故的發(fā)生嶗山風景區(qū)管理委員會負有責任。他們應該預見而沒有預見，該作為而不作為，他們有過錯，應該負有責任。(2)根據(jù) 民法通則，即便是意外事故，各方都無過錯，亦應根據(jù)實際情況由當事人各方分擔責任。
經(jīng)我院審判委員會研究，傾向于第一種意見，即本案不屬法院主管。青島市中級人民法院的裁定盡管說理不太準確，但駁回起訴是對的。鑒于該案在當?shù)赜兄卮笥绊?，涉及的當事人較多，又是經(jīng)省、市二級安全生產(chǎn)委員會調(diào)查、定性并做了一些善后工作，以及經(jīng)國務院有關(guān)部領(lǐng)導同意認可的。為穩(wěn)妥起見，在我院二審裁定下達前，特向最高法院報告并請示兩個問題：
一、對旅游景點游客傷亡事件的爭議是否屬法院主管？對于此類事件，政府行政部門已進行了調(diào)查并作出了事故結(jié)論及處理意見，當事人不服，向法院提起訴訟，要求賠償，法院應否受理？
二、青島“10·15”事件是屬于不可抗力造成的損害？還是屬于“意外事故”？還是過失侵權(quán)損害案件？對事件性質(zhì)的認定和處理，人民法院是否有最終確認和裁判權(quán)？
以上請示，請予批復。
