發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2005年11月28日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2005年11月28日
效力級別司法文件
同志們：
經(jīng)最高人民法院決定，今天我們在這里召開全國法院優(yōu)化行政審判司法環(huán)境經(jīng)驗交流會。這次會議的主要議題是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十六屆五中全會精神，回顧近年來全國法院優(yōu)化、改善行政審判司法環(huán)境的情況，總結(jié)交流工作經(jīng)驗，分析當前面臨的新形勢和新任務，研究今后一段時間的行政審判工作任務，為“十一五”規(guī)劃的順利實施提供有力的司法保障。下面，我講三個方面的問題。
一、 總結(jié)借鑒優(yōu)化行政審判司法環(huán)境的經(jīng)驗，為行政審判工作的發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件
《行政訴訟法》頒布實施十幾年來，各級人民法院忠實履行 憲法和法律賦予的司法審查職責，認真執(zhí)行 行政訴訟法和相關的法律法規(guī)，依法受理和審理了一大批行政案件，1990年以來受理的一審行政案件已經(jīng)超過100多萬件，今年1至10月受理77，781件，比去年同期上升3．78％，審結(jié)64，548件，同比上升5．19％。同時還審查了大量非訴行政執(zhí)行案件。通過對行政案件的審理，有效地保護了公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督和維護了行政機關依法行政，為保障改革和建設、維護社會穩(wěn)定作出了重要貢獻。行政審判工作之所以能夠取得長足的發(fā)展和顯著的成績，是各級黨委領導、人大監(jiān)督和支持的結(jié)果，也是各級法院堅持解放思想，與時俱進，開拓創(chuàng)新，銳意進取，堅持不懈改善和優(yōu)化行政審判司法環(huán)境的結(jié)果。特別是重慶會議以來，各地法院按照“六個一工程”的要求，做了大量卓有成效的工作，行政審判的司法環(huán)境得到了進一步的改善和優(yōu)化。就全國情況來看，各級法院不斷加強對行政審判工作的領導，黨委和人大越來越重視和支持行政審判工作，越來越多的政府和行政機關給予理解與配合，行政訴訟在人民群眾和社會各界中的影響力和公信度不斷提升，大多數(shù)地方行政審判的司法環(huán)境是好的和比較好的。總結(jié)、借鑒優(yōu)化行政審判司法環(huán)境的經(jīng)驗，對于全面執(zhí)行 行政訴訟法，推動行政審判工作持續(xù)健康發(fā)展，具有積極的意義。這也是我們召開這次會議的動因和目的所在。這些經(jīng)驗主要是：
（一）緊緊依靠黨委領導、主動爭取人大監(jiān)督，是開展行政審判工作的根本保證
實踐證明，人民法院只有緊緊依靠黨的領導，主動自覺地爭取人大的監(jiān)督與支持，才能排除來自各方面的干擾和阻力，保證法院依法獨立公正地行使司法審查權。對此，許多法院已經(jīng)探索了不少成功的經(jīng)驗和有效的做法：一是建立定期報告制度。堅持每年主動向黨委、人大專題匯報行政審判工作，使黨委和人大的領導及時了解行政審判的動態(tài)，取得的成績、存在的問題和困難，從而給予充分的理解和有力的支持。湖北高院多年來堅持向省委和省人大專題匯報行政審判工作，引起了省委和人大領導的高度重視，中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲同志多次在有關會議上強調(diào)行政審判工作的重要意義，要求各級黨政機關從執(zhí)政能力建設的高度關心支持行政審判工作，并就個別地方政府不執(zhí)行法院判決等現(xiàn)象作出重要批示。對影響大、難度大的行政案件，省委責成督查室協(xié)調(diào)地方黨政機關的關系，使一些老大難案件得到妥善處理。上海市委、人大和政府把行政審判作為打造法治政府、優(yōu)化投資環(huán)境的一個重要保障，經(jīng)常聽取法院的工作報告和司法建議，完善政府法治建設，積極支持配合法院的行政審判工作，形成了良好的法治環(huán)境和氛圍。二是主動爭取當?shù)攸h委、人大下發(fā)關于加強行政審判工作的文件。安徽、湖南、遼寧、重慶、吉林、四川、河南等?。ㄊ校┪ㄎ严群笙掳l(fā)了支持和加強行政審判工作的意見，對各級黨委、政府和法院支持和加強行政審判工作提出明確的要求。一些地方黨委、政法委和人大還組織調(diào)查清理各種限制行政案件受理和審理的“土政策”，為行政審判工作排除障礙。有些地方人大還就人大代表對行政審判工作行使監(jiān)督權進行了規(guī)范，加強和改進了人大對行政審判工作的監(jiān)督。不少地方政府還推行行政首長出庭應訴制度，提高行政機關法治意識。三是采取多種形式，主動爭取黨委和人大領導的支持。許多法院在召開行政審判工作會議時，邀請黨委或者政法委、人大的領導出席并講話，加大了對會議精神的貫徹力度。對于在辦理個案中遇到的阻力和困難，適時向黨委和人大匯報，爭取主動，取得支持。不少法院還主動邀請人大代表、政府法制部門旁聽行政案件的審理，參與司法大檢查，并使之制度化。湖南省人大專門下發(fā)文件在全省范圍內(nèi)對長沙市岳麓區(qū)人大制定的關于組織人大代表旁聽行政訴訟案件的制度加以推廣。通過這些努力，贏得了黨委和人大對行政審判工作的了解、理解和支持，為行政審判的開展創(chuàng)造了有利條件。
（二）堅持實行“一把手”工程，是優(yōu)化行政審判內(nèi)部司法環(huán)境的關鍵
重慶會議、廣州會議提出行政審判“一把手”工程以來，各地法院積極貫徹會議精神，工作取得了新的進展，越來越多的法院主要領導對行政審判給予了更多的關注和支持，推動了行政審判各項工作的發(fā)展。江蘇、河南、湖北、遼寧、吉林、重慶等高院在貫徹會議精神過程中，“一把手”親自出席行政審判工作會議并發(fā)表講話。安徽高院院長還親自參加全國法院行政審判工作座談會，親自部署會議精神的傳達貫徹。吉林高院將行政審判“一把手”負責制細化為“五個帶頭”，即帶頭履行法定職責、帶頭解放思想、帶頭嚴肅司法、帶頭抵御干擾、帶頭抓好隊伍。湖北高院為保證“一把手”工程能夠真正落實到位，院長提出全省行政審判工作會議要與全省三級法院院長會議同時召開。平頂山中院多年來歷任院長都高度重視行政審判工作，形成了“三位一體”、“四輪驅(qū)動”的工作機制。由于法院主要領導重視，行政審判機構(gòu)和隊伍建設得到了進一步加強。不少法院院長親自出面協(xié)調(diào)重大行政案件，為行政審判排憂解難。有的院長還親自擔任審判長審理行政大要案件，鼓舞了士氣，增強了行政案件審理的抗干擾能力。河北高院最近受理一起涉及2億多元的海關行政賠償案件，省委支持法院依法獨立審判，高院院長親自研究審理方案并旁聽庭審，分管院長親自擔任審判長，在查明事實、分清責任的基礎上成功協(xié)調(diào)解決了此案，原告和行政機關都對法院公正司法深表感謝，省委書記和政法委書記也作出批示給予充分肯定。
（三）確保公正與效率，是樹立司法權威、優(yōu)化司法環(huán)境的立足之本
敢于行使 憲法和法律賦予的司法審查權，堅持依法受理和公正審理行政案件，堅持監(jiān)督與支持并重，保證和提高辦案質(zhì)量和效率，是行政審判工作得以穩(wěn)步健康發(fā)展并取得成績的又一條重要經(jīng)驗。山東高院采取有效措施狠抓訴權保護，不斷完善行政審判綜合考評和通報制度，幾年來所受理的行政案件在全國一直名列前茅。上海高院認真研究當事人訴訟主體資格問題，專門下發(fā)文件對行政訴訟當事人資格認定加以規(guī)范，有效保護了當事人依法行使訴權。河南、浙江等地法院積極探索提高行政案件級別管轄、指定管轄、異地管轄措施，對于防止行政干預、維護司法公正發(fā)揮了很好的作用。江蘇等地法院建立完善科學的行政審判質(zhì)量和效率評價體系，使行政案件辦案質(zhì)量考評機制進一步規(guī)范化、科學化。湖南高院為解決行政案件“四高一低”問題，通過試點和開展專項活動總結(jié)經(jīng)驗和對策，定期通報行政案件結(jié)案情況，并要求結(jié)案率較低的中院向省院寫出書面報告，限期結(jié)案，審判效率有了顯著提高。許多法院還制定完善了當事人的告知、釋明和救助等制度，出臺一系列司法便民措施。由于各級法院嚴格執(zhí)行程序法和實體法規(guī)定，堅持合法性審查原則，排除來自各方面的干擾，行政案件的辦案質(zhì)量和效率都有較大提高。據(jù)統(tǒng)計，全國法院已結(jié)一審行政案件中，原告勝訴率平均為30％左右，結(jié)案率幾年來均在90％以上。
（四）加強與行政機關的協(xié)調(diào)溝通，是促進依法行政、改善司法環(huán)境的重要方面
行政審判在依法監(jiān)督行政機關依法行使行政職權的同時，也依法維護合法行政行為的有效實施，這是行政訴訟制度的內(nèi)在要求。各級法院堅持維護與監(jiān)督并重，既嚴肅執(zhí)法，又注意加強與行政機關溝通協(xié)調(diào)，從而贏得了政府和行政機關的理解和支持。許多法院還與行政機關建立了聯(lián)系制度，主動提供法律咨詢和服務，形成了良好的工作機制和正常的合作關系。此外，人民法院通過行政審判，發(fā)現(xiàn)行政機關在管理上、制度上或者執(zhí)法活動中存在的問題，通過分析原因和對策，有針對性地提出司法建議，不僅對提高行政執(zhí)法水平有著重要的作用，而且對于改善和優(yōu)化司法環(huán)境也具有積極意義。廣東高院就全省行政案件被告不應訴、不繳納訴訟費、不執(zhí)行生效判決的情況進行專題調(diào)研，向省委政法委作了報告，得到省委、省政府主要領導的高度重視，及時采取措施加以糾正，使“三不”問題基本上得到解決。上海高院在全國率先實行司法審查“白皮書”制度，通過對行政訴訟案件進行翔實的數(shù)據(jù)和案例分析，指出行政機關在行政執(zhí)法中存在的問題，提出針對性較強的司法建議，受到市委市政府的高度評價，產(chǎn)生了很好的法律效果和社會效果。北京高院和中級法院通過審理以國務院部委為被告的行政案件，針對有關部委在行政執(zhí)法活動中存在的問題發(fā)出司法建議，引起國務院和有關部委的高度重視，認真對待和采納法院的司法建議，積極完善有關制度和措施，并將情況反饋給法院，表示將繼續(xù)配合支持行政審判工作。
（五）加強行政審判隊伍建設，是搞好行政審判工作的組織保證
行政審判解決的是行政爭議，面對的是各級政府和行政機關，不僅涉及的法律制度有別于其他審判領域，工作的難度也比較大，對審判隊伍素質(zhì)的要求也比較高。各級法院將加強行政審判隊伍建設作為重要的基礎工作來抓，認真落實《最高人民法院關于進一步加強行政審判工作的通知》要求，努力為行政審判提供必要的組織保證。河南高院認真解決“一人庭”、“二人庭”問題，目前全省98％以上的基層法院配齊了一個合議庭，95％的中院配齊了兩個合議庭。湖北高院專門下發(fā)《關于抓緊配備充實行政審判人員的通知》和通報，使全省多數(shù)法院的行政審判骨干力量得以保留，“一人庭”、“二人庭”的問題基本解決，行政庭庭長任審委會委員的比例有所增加。目前全國有68．1％的基層法院配有一個合議庭，35．2％的中級法院配有兩個合議庭，40．6％的高級法院配有三個合議庭，全國從事行政審判工作的人員11554人，比1990年增加116．9％；行政庭庭長任審委會委員的比例為40．7％，比《通知》下發(fā)前增加28．4％。許多法院重視加強行政審判法官的政治思想教育、專業(yè)理論和業(yè)務技能培訓，大力開展以提高駕馭庭審、裁判文書制作、法律適用能力等為內(nèi)容的專項培訓活動；改進完善行政審判人員的實績考核評價制度，建立符合行政審判特點考核機制，有效提高了行政審判法官的司法能力，調(diào)動了他們的工作積極性，為行政審判工作的開展奠定了組織基礎。
（六）抓好行政審判的宣傳工作，是改善、優(yōu)化行政審判司法環(huán)境的重要輿論保障
為使社會各界和廣大人民群眾了解 行政訴訟法、理解支持行政審判工作，各級法院在相關行政法律和行政審判的宣傳方面作了大量卓有成效的工作。許多法院利用電臺、電視臺、報紙、網(wǎng)絡等媒體，組織開展新聞報道、創(chuàng)辦節(jié)目、開辦專欄、選擇具有典型意義的行政案件公開審理等活動，形象生動直觀地宣傳法律和行政案件的審理；利用 行政訴訟法等法律頒布實施紀念日開展宣傳活動；采取面向社會、解答法律咨詢、問卷調(diào)查、開展 行政訴訟法知識競賽等方式進行宣傳；以講課培訓等方式傳授普及法律知識等等。通過這些活動，使行政訴訟法律知識更加深入人心，行政審判工作的積極影響逐步擴大，公民和行政執(zhí)法人員的法律意識不斷增強，為行政審判工作的健康發(fā)展營造了良好的輿論環(huán)境和氛圍。
以上這些成功的經(jīng)驗和做法，是各級人民法院多年來艱苦奮斗、積極探索、勇于實踐的結(jié)晶，是推動行政審判事業(yè)發(fā)展的寶貴財富，值得各級法院認真總結(jié)、學習和借鑒，同時應當不斷完善、鞏固和擴大所取得的成果，采取適當?shù)姆绞郊右孕麄骱屯茝V，以推進行政審判司法環(huán)境有一個大的改觀。
二、 認真學習貫徹十六屆五中全會精神，充分認識行政審判工作在保障促進“十一五”規(guī)劃實施中的重要作用
黨的十六屆五中全會，是我國全面建設小康社會進入關鍵時期召開的一次重要會議。全會審議并通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱 《建議》），是今后一個時期推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領性文件。 《建議》以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，始終貫穿了以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀規(guī)律和先進的治國理念，是今后一個時期我國經(jīng)濟和社會發(fā)展總的目標和規(guī)劃，也是指導各項事業(yè)發(fā)展總的章程。 《建議》也給人民法院的各項審判工作提出了新的要求，賦予了行政審判工作以新的歷史使命。各級人民法院要認真學習貫徹十六屆五中全會精神，為實現(xiàn)全會提出的各項目標提供更加有力的司法保障。
（一）加強行政審判工作，是推進社會主義和諧社會建設的必然要求
和諧社會應當是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，社會各方面的利益關系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)。當前，我國正經(jīng)歷經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，我們正面臨一些亟待解決的突出矛盾和問題，觸及深層次的矛盾和問題可能更加突出，各種復雜的社會利益關系和社會矛盾相互交織、不斷出現(xiàn)。在諸多的社會矛盾和社會關系中，相當一部分體現(xiàn)為政府與人民群眾、管理者與相對人、官與民之間的矛盾和爭議，如果行政爭議得不到依法處理，官民關系不協(xié)調(diào)，和諧社會的建立就無從談起。推進社會主義和諧社會建設，要求我們必須增強協(xié)調(diào)、理順和處理好各種社會關系的能力，增強正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的能力，完善社會利益協(xié)調(diào)和社會糾紛解決機制，只有依法妥善處理好行政爭議和糾紛，解決好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，才能保障改革和經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，才能全面落實科學發(fā)展觀。從這個意義上說，搞好行政審判工作、充分發(fā)揮行政審判協(xié)調(diào)處理行政爭議的職能作用，既是落實科學發(fā)展觀的重要保障，也是科學發(fā)展觀的重要組成部分。
行政爭議從本質(zhì)上講，也是一種人民內(nèi)部矛盾。羅干同志曾經(jīng)指出，行政審判是維護人民群眾合法權益最有效的方式之一，是在新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，是維護社會穩(wěn)定的重要手段。人民法院通過依法審理和調(diào)處大量的行政案件，不僅可以把行政爭議和糾紛引導到法制軌道上來，運用法定程序和手段化解行政機關與相對人之間的矛盾，維護社會的公平和正義，而且對于促進行政機關提高執(zhí)法水平和增強依法行政意識，也具有積極的意義。行政審判在推進社會主義和諧社會建設方面，具有不可替代的重要作用。
（二）加強行政審判工作，是遵循社會發(fā)展客觀規(guī)律的必然選擇
《建議》指出，要深化對科學發(fā)展觀基本內(nèi)涵和精神實質(zhì)的認識，堅持一切從實際出發(fā)，自覺按客觀規(guī)律辦事，扎實推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設。實事求是，一切從實際出發(fā)，按客觀規(guī)律辦事，是我們黨的一貫優(yōu)良傳統(tǒng)和作風。堅持科學發(fā)展觀，必須首先認識、把握和尊重社會發(fā)展的客觀規(guī)律。人類社會發(fā)展的歷史證明，任何一種權力都有自我膨脹和被濫用的可能，因此，有權力就應當有制約，有權力就應當有監(jiān)督，已成為當今社會的共識。行政訴訟制度的產(chǎn)生已有上百年的歷史，它所體現(xiàn)的現(xiàn)代國家權力分配和運行機制的科學性和客觀規(guī)律性，已為許多國家行政法理論和實踐所印證。我國行政訴訟制度的建立，是改革開放和社會主義法制建設偉大實踐中具有歷史意義的一項重大成果，是代表先進法治文化發(fā)展方向的重要體現(xiàn)，也是尊重并按照客觀規(guī)律辦事的一個重要舉措。十多年來行政審判的實踐證明， 行政訴訟法的實施和行政審判工作的開展，對于保護公民、法人和其他組織合法權益，監(jiān)督和維護行政機關依法行政，落實 憲法關于公民權利保障和對國家行政權力制約的原則發(fā)揮了重要的作用。
（三）加強行政審判工作，是體現(xiàn)以人為本的時代要求
“十一五”規(guī)劃不僅是一個經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，也是一個民生規(guī)劃。體現(xiàn)民意，集中民智，親近民生，以人為本，是 《建議》的一個顯著特征。按照以人為本的要求，從解決關系人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題人手，更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，加快發(fā)展社會事業(yè)，促進人的全面發(fā)展；更加注重民主法制建設，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，保持社會安定團結(jié)。從行政審判工作的角度看，堅持以人為本，首先應當尊重人的權利。我國憲法和法律賦予公民、法人和其他組織以廣泛的權利，無論是行政機關還是人民法院，都應當在理念上、制度上和實際工作中，對于公民和組織依法享有的權利給予充分的尊重，不得違法侵犯公民的法定權利和正當權益。其次應當保護人的利益。肖揚院長多次強調(diào)，行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權利的保障程度。特別是在當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的特定歷史時期，大量復雜的社會矛盾不斷出現(xiàn)，行政行為侵害相對人利益的現(xiàn)象亦不可避免，行政審判應當進一步發(fā)揮保護公民權益、協(xié)調(diào)官民關系、化解官民矛盾、維護安定團結(jié)的特殊作用。第三應當體現(xiàn)人的價值。在公民、法人和其他組織受到違法行政行為侵犯時，要能夠保障其依法正常行使訴訟權利，要通過依法公正審理行政案件，使當事人的合法權益能夠得到有效救濟。應當說，暢通訴求渠道，完善社會利益協(xié)調(diào)和社會糾紛調(diào)處機制，本身就是落實以人為本這種現(xiàn)代法治人文精神的最好體現(xiàn)。
《行政訴訟法》頒布實施十多年來，我國的行政訴訟制度有了很大的發(fā)展，行政審判工作取得了舉世矚目的成就。但是由于我國特定的歷史、傳統(tǒng)和發(fā)展階段，也由于我國實行行政訴訟制度的歷史還不長，行政審判的司法環(huán)境還不盡如人意，開展行政審判工作還存在較大的阻力，還存在一些不容忽視和亟待解決的問題：有些法院對行政審判工作重要性的認識和重視程度還不高，對當事人的訴訟權利和實體權益保護不力，行政審判維護和監(jiān)督依法行政的職能作用沒有得到充分發(fā)揮，一些地方法院長期處于被動落后狀態(tài)；行政案件的辦案質(zhì)量和效率還不高，屈于某種壓力而違法辦案的現(xiàn)象仍然存在；行政審判隊伍建設還比較薄弱，行政審判骨干流失、法官調(diào)動輪換頻繁的問題還沒有引起足夠的重視；來自被告行政機關的非法干預還不同程度存在，地方保護主義、部門保護主義和違反 行政訴訟法的“土政策”還沒有徹底清除，妨害訴訟、藐視法庭的現(xiàn)象在一些地方還有發(fā)生等等。這些問題，不但嚴重影響了 行政訴訟法的實施，也損害了人民法院的公正形象和國家的司法權威，與人民群眾對國家司法權維護公平正義的期待還有很大的距離，特別是與十六屆五中全會對行政審判提出的新任務和新要求還不相適應。形勢的發(fā)展和社會的進步要求我們必須把改善和優(yōu)化行政審判司法環(huán)境作為當前和今后一個時期的一項長期的任務。各級人民法院要以十六屆五中全會精神為指導，從貫徹落實科學發(fā)展觀、推進社會主義和諧社會建設、弘揚先進法治文化和尊重客觀規(guī)律、體現(xiàn)以人為本的高度，充分認識和把握行政訴訟制度在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的科學性定位和歷史作用，切實履行 憲法和法律賦予的司法審查職責，善于總結(jié)借鑒司法實踐中的新鮮經(jīng)驗，努力改善和優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，推動行政審判工作的發(fā)展和制度創(chuàng)新。
三、 以貫徹十六屆五中全會精神和開展“規(guī)范司法行為，促進司法公正”專項活動為契機，抓好行政審判各項措施的落實
黨的十六屆五中全會給行政審判工作提出了新的要求、新的任務；中央政法委員會決定開展的“規(guī)范執(zhí)法行為，促進執(zhí)法公正”專項活動，要求切實解決當前司法活動和司法隊伍中存在的突出問題，以提高司法機關和司法人員的司法能力。各級人民法院要以貫徹落實十六屆五中全會精神和開展規(guī)范司法行為、促進司法公正專項活動為契機，進一步優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，切實抓好行政審判各項措施的落實。
（一）繼續(xù)推進行政審判司法環(huán)境的優(yōu)化與改善，為依法履行司法審查職責創(chuàng)造更加有利條件
創(chuàng)造良好的行政審判司法環(huán)境，首先要改善、優(yōu)化法院內(nèi)部的司法環(huán)境。內(nèi)部司法環(huán)境的改善和優(yōu)化主要取決于法院“一把手”的態(tài)度和作用，這已為許多法院的經(jīng)驗所證明。強調(diào)主要領導重視支持行政審判工作，是由行政審判所調(diào)整的法律關系特殊，實際工作難度大，以及在樹立司法權威、推進國家法治進程中的特殊地位所決定的。在改善和優(yōu)化內(nèi)部司法環(huán)境方面，應當注意作好以下工作：一是法院的主要領導應當經(jīng)常了解和掌握行政審判工作的情況和動態(tài)，關注解決工作中存在的問題和困難；二是遇到影響行政審判工作開展和行政案件審理、分管院長和行政庭難以解決的問題和障礙，主要領導應當親自出面做好工作；三是定期向當?shù)攸h委和人大匯報行政審判工作情況，以取得黨委和人大的領導、監(jiān)督和支持；四是要進一步落實《最高人民法院關于進一步加強行政審判工作的通知》的要求，根據(jù)行政審判工作的特點和實際需要，抓好行政庭的機構(gòu)和隊伍建設，落實行政庭庭長任審委會委員的問題；五是對影響大、社會普遍關注的行政大要案，院長和分管院長要認真研究、加強指導，必要時可以親自擔任審判長進行審理；六是根據(jù)行政審判的特點和規(guī)律，對行政審判工作制定科學合理的評價考核標準，保持行政審判骨干的相對穩(wěn)定，調(diào)動行政審判人員的工作積極性。
要按照重慶會議關于優(yōu)化司法環(huán)境的要求，繼續(xù)抓好各項具體措施的檢查和落實：黨委或者人大已經(jīng)下發(fā)加強行政審判工作文件或者決議的，應當注意檢查文件或者決議落實的情況，并向發(fā)文機關報告反饋；尚未發(fā)文的，有關高院應當積極爭取盡快發(fā)文。要主動邀請黨委政法委、人大內(nèi)司委、政府法制部門對轄區(qū)司法環(huán)境進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)和清除違反 行政訴訟法的“土政策”。要結(jié)合行政案件的審理，積極開展司法建議活動，不斷提高司法建議的質(zhì)量和效果，并使之逐步制度化。要配合當?shù)卣托姓C關參與行政執(zhí)法人員的培訓活動，通過宣傳法律和總結(jié)行政執(zhí)法的經(jīng)驗教訓，增強行政執(zhí)法人員依法行政意識，提高依法行政和應訴能力。加強與媒體的聯(lián)系與合作，采取多種形式開展宣傳活動，暢通信息渠道，增強審判工作的透明度，營造良好的輿論氛圍。注意抓好正反兩個方面典型，總結(jié)樹立行政審判先進典型和經(jīng)驗，采取適當方式加以宣傳和表彰；對嚴重妨害訴訟、藐視法庭的反面典型要依法予以制裁，并向當?shù)攸h委、人大和上級法院報告，以適當方式通報和曝光。
總之，改善和優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，就是要使行政審判工作得到普遍重視，行政審判機構(gòu)和隊伍建設得到明顯加強，當事人的訴訟權利依法得到保護，行政案件的審理不受非法干預，生效判決能夠得到有效執(zhí)行，行政審判的公正與效率得到保證，人民法院的司法權威和公信度得到普遍認可。
（二）完善質(zhì)量與效率保障機制，規(guī)范行政審判司法行為
要健全和完善符合審判規(guī)律、科學可行和具有可操作性的長效機制，規(guī)范司法行為，實現(xiàn)司法公正。一是要建立和完善行政案件質(zhì)量、效率評查標準。要在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合行政案件的特點，細化案件質(zhì)量和效率的評查指標，量化評價的標準，客觀、全面、科學地反映案件質(zhì)量和效率情況。二是堅持并不斷完善行政案件檢查和評查制度。各級法院特別是上級法院，要經(jīng)常對行政審判開展情況和各項措施落實情況進行檢查，對生效行政案件進行評查，通過檢查和評查，發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗、指導工作、完善制度，提高審判質(zhì)量和效率。三是實行行政案件質(zhì)量效率通報制度。上級法院對于轄區(qū)法院行政案件受理情況、辦案質(zhì)量和效率以及隊伍建設等情況，采取定期通報等方式，鼓勵、督促下級法院加強和改進工作。四是堅持重大案件報告制度。對有重大社會影響、政治敏感性和政策性強，以及復雜疑難的行政案件，要及時向上級法院通報情況，并提出依法妥善處理的預案，上級法院可根據(jù)需要給予適當指導和協(xié)助。五是加強行政審判隊伍的教育、管理和培訓，不斷加強對行政審判人員的職業(yè)道德、職業(yè)紀律和廉正教育，加強行政法理論學習和審判實務的訓練，增強行政審判人員的協(xié)調(diào)溝通能力、調(diào)研宣傳能力、駕馭庭審能力、裁判制作能力、抵御干擾能力。
（三）積極探索案件管轄制度，保證行政案件的公正審理
改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預行政審判的各種因素，是《人民法院第二個五年改革綱要》確定的目標和今年最高人民法院重點調(diào)研課題之一。近年來，不少法院在行政案件管轄方面作了積極的探索，諸如將被告為縣級人民政府、市（地）級人民政府及省級人民政府職能部門的行政案件，社會影響較大、人數(shù)眾多的集團訴訟、共同訴訟行政案件，涉外或者涉港澳臺的案件等，作為中級法院所轄區(qū)域的重大復雜案件，由中級法院管轄；對涉及不同地區(qū)當事人的行政案件，當事人申請上級法院管轄或者指定其他法院管轄，經(jīng)審查確有正當理由的，由上級法院依法管轄或指定其他法院管轄；對生效行政裁判文書執(zhí)行過程中存在一定困難的案件，由高于被執(zhí)行行政機關級別的法院負責執(zhí)行，以排除地方干預；根據(jù) 行政訴訟法的規(guī)定，對在受理、審判和執(zhí)行上干預比較多、阻力比較大的基層法院管轄的行政案件，超過法定期間依法應當受理而不受理的案件等，高級法院和中級法院根據(jù)實際情況和需要，決定將下級法院管轄的第一審行政案件由自己管轄，或者指定、移交其他下級法院審判（涉及不動產(chǎn)的除外）。這些做法和經(jīng)驗，對于排除行政干預、改善司法環(huán)境、維護司法公正具有積極的作用，可以在一定范圍內(nèi)試行。對于個別行政案件數(shù)量一直比較少、干預比較多、工作長期被動的法院，上級法院要加大監(jiān)督、指導和督促的力度，使其盡快改變局面。采取提審、指定管轄的法院，除個案外，應當報請上級法院決定或者同意。
（四）正確處理審理行政案件和審查非訴行政執(zhí)行案件的關系，進一步規(guī)范非訴執(zhí)行工作
審理行政案件和審查非訴行政執(zhí)行案件都是法律賦予人民法院的重要行政審判職能，正確處理好兩者的關系，對于推動行政審判工作向縱深發(fā)展，提高行政審判的公信力，樹立人民法院的良好形象都具有重要的意義。根據(jù) 行政訴訟法的規(guī)定，依法受理和審理行政訴訟案件，是行政審判的核心任務和主要職能，如果主次不分，削弱甚至放棄行政審判而熱衷于搞非訴行政執(zhí)行案件，對受理和審理行政案件缺乏足夠的關注，就會造成人民群眾對行政審判沒有信心，也容易激化法院與被執(zhí)行人之間的矛盾。當然，審查非訴行政執(zhí)行案件的工作也很重要，這項工作搞好了不僅可以支持依法行政，維護行政機關的權威，也可以減少行政審判的阻力。當前，在處理兩者關系上，要做到“四個杜絕”：即杜絕“重非訴執(zhí)行輕審判”的做法；杜絕放棄合法性審查職責直接交付執(zhí)行的做法；杜絕將有重大明顯違法的行政行為進入執(zhí)行程序；杜絕在辦理非訴執(zhí)行案件中違法適用先予執(zhí)行和違法使用強制措施造成人員財產(chǎn)的重大損失。
（五）妥善處理群體性行政案件，維護社會安定團結(jié)
近幾年來，各級法院受理和處理的集團訴訟、群體性上訪的案件大量增加，其中有相當一部分是由城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用、企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會保障等行政爭議引起的。這些案件不僅人數(shù)眾多，涉及面廣，而且當事人情緒往往比較激動，處理不好極易導致矛盾激化釀成重大惡性事件。黨中央和國務院對涉訴上訪問題高度重視，要求各地區(qū)、各部門認真對待、妥善處理涉訴上訪案件，各級法院也為此做了大量工作。從目前情況看，這類案件在短時間內(nèi)還難以明顯減少。各級法院要從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，繼續(xù)重視做好相關工作，對屬于法院主管、符合立案受理條件的，應當依法受理和審理，引導當事人通過法定訴訟程序解決問題；對不屬于法院主管的事項，也要做好當事人的工作，及時與有關部門聯(lián)系，妥善移交處理。對依法受理的案件，在案件的審理、裁判和執(zhí)行等環(huán)節(jié)上，應當主動與當?shù)攸h委溝通匯報，在黨委的統(tǒng)一領導、支持和有關部門的配合下依法妥善處理，把可能產(chǎn)生的負面影響降到最低程度。要選配政策水平高、協(xié)調(diào)能力強、有群眾工作經(jīng)驗、善于處理突發(fā)事件的審判人員，耐心細致地做好當事人和訴訟代表人的工作，防止矛盾激化和事態(tài)擴大，千方百計緩解矛盾、化解糾紛，增進當事人對政府和行政機關的理解與信任。
當前涉及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的“三農(nóng)”案件，在法院受理的各類案件中所占比例較大，而且群體性涉訴和上訪案件比較多。能否依法妥善處理好這些案件，直接關系到農(nóng)民利益的保護、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村改革措施的落實，關系到“十一五”規(guī)劃建設社會主義新農(nóng)村目標的實現(xiàn)。各級人民法院要本著有利于保護農(nóng)民合法權益、有利于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、有利于落實農(nóng)村改革措施的原則，對涉農(nóng)行政案件依法受理和及時審理；對行政機關依法打擊懲處坑農(nóng)、害農(nóng)行為的活動，應當依法給予支持；在堅持合法性審查的同時，要注意國家相關政策精神，耐心細致做好宣傳教育和疏導工作，注意法律效果和社會效果的統(tǒng)一。
（六）積極參與 行政訴訟法的修改，完善我國行政訴訟制度
我國《行政訴訟法》頒布實施于上個世紀80年代末90年代初，是一部具有鮮明民主法治特征、符合我國國情、操作性較強的好法律。由于法律制定時期的歷史局限性，特別是十多年來我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，該法的某些條款和規(guī)定已經(jīng)不能完全滿足現(xiàn)實的客觀要求，盡管最高法院試圖通過制定司法解釋來彌補其不足，但畢竟因不能突破現(xiàn)行法律的框架和規(guī)定而受到限制。特別是我國加入WTO后，對中國的司法審查制度提出了更高的要求，人民法院肩負著維護國家經(jīng)濟主權和法治形象的重要職責，完善我國行政訴訟制度就顯得更加迫切。值得提及的是，行政法學界的專家學者和一些有識之士已經(jīng)為此作出了積極的努力。據(jù)悉，全國人大法工委也將該法的修改納入了日程。行政審判的發(fā)展和司法環(huán)境的優(yōu)化，歸根結(jié)底要靠法律制度加以保障。因此， 行政訴訟法的修改不僅直接關系到行政審判工作的發(fā)展，對于優(yōu)化行政審判司法環(huán)境也有著重要的意義。
修改完善 行政訴訟法，既要注意學習和借鑒有關國家和地區(qū)行政訴訟立法的先進經(jīng)驗和技術，也要符合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展水平，重點研究解決對行政審判發(fā)展和國家法治進步影響較大的問題，諸如受案范圍、當事人主體資格、起訴條件、案件管轄、簡易程序、和解制度、裁判方式、執(zhí)行措施等等。對于這項工作，最高法院將根據(jù)立法機關的立法日程和要求，作出統(tǒng)一部署。各級法院和行政審判人員應當把 行政訴訟法的修改作為一件大事，認真開展調(diào)查研究，提出修改意見和建議，積極配合全國人大做好《行政訴訟法》的修改工作。
同志們，當前和今后一個時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，黨的十六屆五中全會給人民法院行政審判工作提出了新的要求，也為行政審判司法環(huán)境的優(yōu)化和行政審判的發(fā)展提供了更加有利的契機。讓我們緊密團結(jié)在以胡錦濤為總書記的黨中央周圍，振奮精神，扎實工作，開拓進取，不辱使命，用積極優(yōu)化行政審判司法環(huán)境、推進行政審判工作的實際行動，為順利實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃提供更加有力的司法保障！
