發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2010年12月14日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)〔2010〕行他字第182號(hào)
施行日期2010年12月14日
效力級(jí)別司法文件
（【2010】行他字第182號(hào)）
安徽省高級(jí)人民法院：
你院（2010）皖行再他字第0001號(hào)《關(guān)于陳寶英、高祥訴安徽省桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)一案的請(qǐng)示報(bào)告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
原則同意你院第二種意見(jiàn)。即職工在上下班途中因無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車、駕駛無(wú)牌機(jī)動(dòng)車或者飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生事故導(dǎo)致傷亡的，不應(yīng)認(rèn)定為工傷。
此復(fù)。
二○一○年十二月十四日
附：
安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于陳寶英、高祥訴安徽省
桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)一案的請(qǐng)示報(bào)告
(2010年6月28日〔2010〕皖行再他字第0001號(hào))
最高人民法院：
我院在審理安慶市中級(jí)人民法院報(bào)我院請(qǐng)示的陳寶英、高祥訴安徽省桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案時(shí)，對(duì)高躍文無(wú)證駕駛的行為是否屬于違反治安管理的行為有不同認(rèn)識(shí)，決定向你院請(qǐng)示?，F(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：
一、 案件的由來(lái)和審理經(jīng)過(guò)
陳保英、高祥與桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)一案，安徽省桐城市人民法院2008年12月1日作出〔2008〕桐行初字第14號(hào)行政判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。安慶市人民檢察院于2009年4月10日對(duì)本案提出抗訴，安慶市中級(jí)人民法院指令桐城市人民法院對(duì)本案進(jìn)行再審。桐城市人民法院2009年9月29日作出〔2009〕桐行再初字第1號(hào)行政判決。陳保英、高祥不服，提出上訴。安慶市中院依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案，并于2009年12月16日作出〔2009〕宜行再終字第6號(hào)行政裁定：中止訴訟。
二、 當(dāng)事人和其他訴訟參加人的基本情況
上訴人(一審原告、再審被申訴人)：陳寶英，女，1974年2月15日出生，漢族，無(wú)行為能力(精神病患者)，住桐城市大關(guān)鎮(zhèn)麻山村。系高躍文之妻。
上訴人(一審原告、再審被申訴人)：高祥，男，1996年11月16日出生，漢族，住址同上，系陳寶英之子。
法定代理人：姚秀珍，女，1937年5月25日出生，漢族，住桐城市大關(guān)鎮(zhèn)缸窯村，系陳寶英之母。
委托代理人：陳賢來(lái)，男，1966年9月9日出生，漢族，住桐城市大關(guān)鎮(zhèn)缸窯村，系姚秀珍之子。
被上訴人：(一審被告、再審申訴人)：桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局，住所地桐城市龍眠中路。
法定代表人：段鵬飛，該局局長(zhǎng)。
委托代理人：項(xiàng)衛(wèi)平，該局副局長(zhǎng)。
委托代理人：姚篤超，該局勞動(dòng)保障監(jiān)督大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)。
三、 原一審審理情況
桐城市人民法院原一審認(rèn)定：高躍文生前系桐城市大拇指材料有限公司職工。2008年3月16日下班途中，高躍文無(wú)駕駛證駕駛無(wú)號(hào)牌兩輪摩托車與陳光林駕駛的普通貨車碰撞，致其死亡。經(jīng)桐城市交通警察大隊(duì)交通事故認(rèn)定，陳光林負(fù)事故的主要責(zé)任，高躍文違反《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》，第八條、第十九條的規(guī)定，負(fù)事故的次要責(zé)任。2008年6月1日原審原告向原審被告申請(qǐng)工傷認(rèn)定，被告以高躍文無(wú)駕駛證駕駛無(wú)號(hào)牌摩托車為由，作出〔2008〕桐勞工字第006號(hào)《不予認(rèn)定通知書(shū)》，不予認(rèn)定高躍文因工死亡。原告不服，提出申請(qǐng)復(fù)議。桐城市行政復(fù)議機(jī)關(guān)以桐復(fù)決字〔2008〕第005號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)維持了原審被告作出《不予認(rèn)定通知書(shū)》的具體行政行為。原告提出行政訴訟，要求撤銷被告作出的《不予認(rèn)定通知書(shū)》，責(zé)令被告重新作出工傷認(rèn)定。
原一審法院認(rèn)為：《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條規(guī)定“職工有下列情形之一的，不得認(rèn)定工傷或視同工傷：(一)因犯罪或違反治安管理傷亡的。”高躍文無(wú)證駕駛摩托車，雖系違反道路交通安全管理行為，但并不屬于違反治安管理的行為。高躍文既未犯罪也未違反治安管理，其行為不屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第(一)項(xiàng)規(guī)定的情形，被告依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，不予認(rèn)定高躍文為因工受傷，屬適用法律錯(cuò)誤。原告要求撤銷該《不予認(rèn)定通知書(shū)》并責(zé)令被告重新作出工傷認(rèn)定的理由成立，應(yīng)予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決：撤銷被告桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出的〔2008〕桐勞工字第006號(hào)《不予認(rèn)定工傷通知書(shū)》，并責(zé)令其在判決生效后三十日內(nèi)重新作出具體行政行為。
四、 抗訴理由
安徽省安慶市人民檢察院抗訴認(rèn)為：原一審判決適用法律確有錯(cuò)誤。本案的關(guān)鍵是弄清什么是違反治安管理，也即是什么是治安管理。治安管理即治安行政管理，是公安機(jī)關(guān)為維護(hù)公共秩序和社會(huì)安定而實(shí)施的社會(huì)行政管理，是維護(hù)社會(huì)秩序手段之一，即具有維護(hù)社會(huì)安定、公共安全作用的法律所規(guī)范的秩序。我國(guó)治安管理體現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)運(yùn)用專門(mén)的組織管理手段，貫徹執(zhí)行治安法規(guī)的各種活動(dòng)。其管理范圍包括：戶口管理、特種行業(yè)管理、交通管理、消防管理、公共秩序管理、危險(xiǎn)物品管理等。原《治安管理處罰條例》第二十七條第(二)項(xiàng)規(guī)定：“無(wú)證駕駛的人、酗酒的人駕駛機(jī)動(dòng)車輛，或者把機(jī)動(dòng)車交給無(wú)駕駛證的人駕駛的，處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告?！?004年5月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十九條規(guī)定：“有下列行為之一，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)處二百元以上二千元以下罰款：(一)未取得駕駛證、機(jī)動(dòng)車駕駛證被吊銷或者機(jī)動(dòng)車駕駛證被暫扣期間駕駛機(jī)動(dòng)車的；”。因此，為了避免重復(fù)規(guī)定，2006年3月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》未對(duì)無(wú)證駕駛的行為作出處罰規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第一條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)秩序，保障公共安全，保護(hù)人民，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法”；第四條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法”。違反道路安全法規(guī)顯然是妨害公共安全的行為，相對(duì)于《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》是特別法，而違反《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的行為，當(dāng)然也是違反治安管理的行為。原一審判決狹義地理解違反治安管理的行為，適用法律確有錯(cuò)誤。
五、 再審審理情況
原一審法院再審認(rèn)為：《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條規(guī)定，職工因違反治安管理傷亡的，不得認(rèn)定工傷或者視同工傷?！豆ｋU(xiǎn)條例》實(shí)施時(shí)，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》尚未出臺(tái)，當(dāng)時(shí)配套施行的《治安管理處罰條例》明確規(guī)定了無(wú)駕駛證的人駕駛機(jī)動(dòng)車輛的行為屬于治安管理的行為。由于《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》已對(duì)無(wú)駕駛證的人駕駛機(jī)動(dòng)車輛的行為如何處罰進(jìn)行了明確系統(tǒng)的規(guī)定，故隨后出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)該行為不再重復(fù)，但無(wú)駕駛證的人駕駛機(jī)動(dòng)車輛的行為違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，危及了公共安全的性質(zhì)并沒(méi)有發(fā)生改變。違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)是違反了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》和其他有關(guān)治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章的行為。一審認(rèn)定高躍文無(wú)證駕駛摩托車，雖系違反道路交通安全管理的行為，但并不屬于違反治安管理行為，顯然不妥。綜上所述，申訴人桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條規(guī)定作出桐勞字第006號(hào)《不予認(rèn)定通知書(shū)》正確?？乖V機(jī)關(guān)的抗訴理由成立。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(一)項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第(四)項(xiàng)規(guī)定，判決：一、撤銷〔2008〕桐行初字第14號(hào)行政判決；二、維持申訴人桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出的桐勞字第006號(hào)《不予認(rèn)定通知書(shū)》，駁回被申訴人陳寶英、高祥的訴訟請(qǐng)求。
六、 當(dāng)事人上訴理由及答辯意見(jiàn)
陳寶英、高祥不服原判，上訴稱：2006年3月1日施行《治安管理處罰法》后，把無(wú)證駕駛的行為規(guī)范到《道路交通安全法》當(dāng)中，《治安管理處罰法》第六十四條中沒(méi)有規(guī)定無(wú)證駕駛這一具體行政行為，故高躍文無(wú)證駕駛行為并不違反《治安管理處罰法》；本案交通事故與高躍文有證無(wú)證并沒(méi)有直接關(guān)系，且高躍文已對(duì)事故負(fù)了30%的責(zé)任。故請(qǐng)求法院根據(jù)現(xiàn)施行的兩部法律的明確規(guī)定，撤銷桐城市人民法院〔2009〕桐行再初字第1號(hào)行政判決，重新改判；責(zé)令桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局將高躍文于2008年3月16日下班途中發(fā)生交通事故死亡，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六項(xiàng)、第七項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為工傷。
桐城市勞動(dòng)和社會(huì)保障局辯稱：就本案與工傷保險(xiǎn)支付沒(méi)有任何關(guān)系，高躍文出事時(shí)間為2008年3月，大拇指公司參保時(shí)間是2008年5月。本案的事實(shí)清楚，沒(méi)有爭(zhēng)議，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于法律適用。在2004年《工傷保險(xiǎn)條例》施行時(shí)，與之配套的是《治安管理處罰條例》，包含道路交通違法行為，治安管理是一個(gè)大的范疇，和《治安管理處罰法》是有區(qū)別的。故高躍文無(wú)證駕駛違反了《道路交通安全法》，當(dāng)然是一個(gè)違反治安管理的行為。請(qǐng)求法院根據(jù)事實(shí)和法律，駁回上訴人的上訴請(qǐng)求，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)益。
七、 需要請(qǐng)示的問(wèn)題
本案主要是《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第(一)項(xiàng)規(guī)定“職工因違反治安管理傷亡的，不得認(rèn)定工傷或者視同工傷”中的“治安管理”如何理解問(wèn)題。案經(jīng)本院審判委員會(huì)討論，形成兩種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為：雖然《治安管理處罰條例》明確規(guī)定了無(wú)駕駛證的人駕駛機(jī)動(dòng)車輛的行為屬于違反治安管理的行為，但該條例在2006年3月1日已廢止，高躍文無(wú)證駕駛的行為發(fā)生在2008年3月16日，應(yīng)適用3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，該法規(guī)并沒(méi)有將無(wú)證駕駛的行為納入違反治安管理的行為；本案中，公安機(jī)關(guān)的《交通事故認(rèn)定書(shū)》不是對(duì)治安管理違法行為的確認(rèn)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)也無(wú)權(quán)對(duì)違反治安管理的行為進(jìn)行認(rèn)定。因此，沒(méi)有證據(jù)證明高躍文的行為是違反治安管理的行為。第二種意見(jiàn)認(rèn)為：《工傷保險(xiǎn)條例》施行時(shí)，配套施行的是《治安管理處罰條例》。《工傷保險(xiǎn)條例》中的“治安管理”應(yīng)屬于《治安管理處罰條例》規(guī)定的廣義上的“治安管理”，《治安管理處罰條例》明確規(guī)定了無(wú)證駕駛的行為屬于違反治安管理的行為。因此，高躍文無(wú)證駕駛的行為是違反廣義上的治安管理的行為。
上述第一種意見(jiàn)為本院審判委員會(huì)多數(shù)人意見(jiàn)兌如何認(rèn)定請(qǐng)批復(fù)。
