發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2011年01月17日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)〔2010〕行他字第82號(hào)
施行日期2011年01月17日
效力級(jí)別司法文件
江蘇省高級(jí)人民法院：
你院[2009]蘇行他字第0012號(hào)《關(guān)于魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案的請(qǐng)示報(bào)告》收悉。經(jīng)研究并征求全國(guó)人大法工委及國(guó)務(wù)院法制辦意見，答復(fù)如下：
一、 《行政許可法》第十五條第一款規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！钡谑鶙l第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！钡谑鶙l第三款規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！睋?jù)此，在已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，不能設(shè)定新的行政許可。法律及 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證制度。
二、 《行政處罰法》第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定?！薄吧形粗贫ǚ伞⒎ㄒ?guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰?！睋?jù)此，在已經(jīng)制定行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒有規(guī)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為規(guī)定行政處罰。
附：江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案的請(qǐng)示報(bào)告
（[2009]蘇行他字第0012號(hào)）
一、案件的由來(lái)和審理經(jīng)過(guò)
原告魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司（以下簡(jiǎn)稱魯濰公司）訴被告蘇州市鹽務(wù)管理局（以下簡(jiǎn)稱蘇州市鹽務(wù)局）鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案，蘇州市金閶區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱金閶區(qū)法院）在一審審理期間向江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱蘇州中院）請(qǐng)示。蘇州中院于2009年11月26日以[2009]蘇中行他字第0002號(hào)《關(guān)于魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰及行政賠償一案的請(qǐng)示報(bào)告》向江蘇省高級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱省法院）書面請(qǐng)示。省法院受理后，經(jīng)審判委員會(huì)討論，因涉及法律適用的理解問題，決定向最高人民法院請(qǐng)示。
二、當(dāng)事人及其訴訟代理人的基本情況
原告魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司，地址在蘇州市南園北路118號(hào)8B302室。
負(fù)責(zé)人徐先良，總經(jīng)理。
被告蘇州市鹽務(wù)管理局，地址在蘇州市三香路1158號(hào)。
法定代表人王志華，局長(zhǎng)。
委托代理人黃莘，江蘇智擇律師事務(wù)所律師。
委托代理人蔣剛，該局工作人員。
三、當(dāng)事人訴辯意見
原告魯濰公司起訴稱：2007年11月12日其從江西等地購(gòu)進(jìn)360噸工業(yè)鹽，被告蘇州市鹽務(wù)局認(rèn)為原告涉嫌違法犯罪，遂于2007年11月14日采取先行登記保存措施，并移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?009年1月5日公安機(jī)關(guān)根據(jù)最高人民法院[2008]刑他字第86號(hào)批復(fù)（以下簡(jiǎn)稱《最高人民法院刑事批復(fù)》）的意見，以不構(gòu)成犯罪為由，撤銷了對(duì)徐先良涉嫌非法經(jīng)營(yíng)一案。被告于2009年2月26日以原告的行為違反了國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、 《江蘇省〈鹽業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《江蘇省實(shí)施辦法》） 第二十三條、 第三十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定為由，根據(jù) 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定，作出了（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號(hào)《鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰決定》）。原告不服該《行政處罰決定》，向蘇州市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。蘇州市人民政府于2009年4月24日作出了[2009]蘇行復(fù)第8號(hào)復(fù)議決定書，維持了被告作出的《行政處罰決定》。原告不服，認(rèn)為被告不具備執(zhí)法主體資格，且適用法律錯(cuò)誤。根據(jù)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知（計(jì)價(jià)格[1995]1872號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《兩部委1872號(hào)通知》）、《最高人民法院刑事批復(fù)》的規(guī)定，明確取消了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，工業(yè)鹽不屬于國(guó)家限制買賣的物品，而 《江蘇省實(shí)施辦法》第二十三條、 第三十二條的規(guī)定與上述精神不符，不能作為被告行政處罰的依據(jù)。請(qǐng)求法院撤銷被告作出的《行政處罰決定》；返還被被告扣押的工業(yè)鹽；賠償原告為訴訟而支出的交通費(fèi)、住宿費(fèi)10000元。
被告蘇州市鹽務(wù)局答辯稱：根據(jù) 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第四條和 《江蘇省實(shí)施辦法》第四條的規(guī)定，被告具有作出鹽務(wù)行政處罰的相應(yīng)職權(quán)。原告未經(jīng)省鹽業(yè)公司或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)購(gòu)買工業(yè)鹽的行為，違反了 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、 《江蘇省實(shí)施辦法》第二十三條、 第三十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，被告根據(jù) 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定作出的《行政處罰決定》，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，程序合法，請(qǐng)求法院依法予以維持。
四、原審法院査明的案件事實(shí)
金閶區(qū)法院一審査明的案件事實(shí)為：
2007年11月12日原告魯濰公司從江西、湖北等地購(gòu)進(jìn)360噸工業(yè)鹽，其中在蘇州火車西站還剩余工業(yè)精鹽121.7噸，粉鹽93.1噸。被告蘇州市鹽務(wù)局認(rèn)為原告涉嫌違法犯罪，于2007年11月14日對(duì)原告留在蘇州火車西站的工業(yè)鹽采取了先行登記保存措施，并移送蘇州市公安局立案?jìng)蓶恕?009年1月5日蘇州市公安局根據(jù)《最高人民法院刑事批復(fù)》的意見，以不構(gòu)成犯罪為由，撤銷了對(duì)徐先良涉嫌非法經(jīng)營(yíng)一案。被告于2009年2月26日認(rèn)定原告的行為違反了國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、 《江蘇省實(shí)施辦法》第二十三條、 第三十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，根據(jù) 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定，作出了《行政處罰決定》，沒收原告違法購(gòu)進(jìn)的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。原告不服該決定，于2009年2月27日向蘇州市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。蘇州市人民政府于2009年4月24日作出了[2009]蘇行復(fù)第8號(hào)復(fù)議決定書，維持被告作出的《行政處罰決定》。
五、金閶區(qū)法院審判委員會(huì)的處理意見
一種意見認(rèn)為：原告的觀點(diǎn)成立，《兩部委1872號(hào)通知》、《最高人民法院刑事批復(fù)》等均順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì) 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條的規(guī)定作了重大改革， 《江蘇省實(shí)施辦法》按照 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條所作出的相應(yīng)規(guī)定也不能再適用，況且 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱 《行政處罰法》）、 《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱 《行政許可法》）均規(guī)定與其不符的規(guī)定應(yīng)進(jìn)行修改， 《江蘇省實(shí)施辦法》的上述規(guī)定與二法不符，未進(jìn)行修改不能適用，法不溯及既往是針對(duì)行為而言，不包括規(guī)范性文件的效力。
另一種意見認(rèn)為：取消了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，工業(yè)鹽不屬于國(guó)家限制買賣的物品，但并不意味著工業(yè)鹽購(gòu)銷、運(yùn)輸行為不再需要行政管理，與 《江蘇省實(shí)施辦法》第三十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定并不沖突， 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條的規(guī)定并未修改、廢除。 《江蘇省實(shí)施辦法》第三十二條的規(guī)定是否屬于行政許可尚不明確。 《行政處罰法》、 《行政許可法》實(shí)施后， 《江蘇省實(shí)施辦法》經(jīng)過(guò)了二次修改，但均未取消相關(guān)規(guī)定，且應(yīng)該已上報(bào)國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門備案，其中必然有所考慮，在 《江蘇省實(shí)施辦法》未被明確修改、廢除前，不能輕易否定其效力。
金閶區(qū)法院向蘇州中院請(qǐng)示的問題是：
被告蘇州市鹽務(wù)局適用 《江蘇省實(shí)施辦法》第二十三條、 第二十四條、 第三十二條第（二）項(xiàng)、 第四十二條的相關(guān)規(guī)定是否有效？是否與上位法沖突？
六、蘇州中院審判委員會(huì)的處理意見
多數(shù)意見認(rèn)為：《兩部委1872號(hào)通知》明確取消了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，《最高人民法院刑事批復(fù)》也明確工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品。 《江蘇省實(shí)施辦法》與上位法相沖突，不可適用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)鹽可以自由經(jīng)營(yíng)，被告認(rèn)為原告經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的行為違法并加以行政處罰，缺乏法律依據(jù)。因本案涉及利益重大，應(yīng)向省高院請(qǐng)示。
少數(shù)意見認(rèn)為： 《江蘇省實(shí)施辦法》關(guān)于工業(yè)鹽運(yùn)銷管理及法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定是經(jīng)行政法規(guī)授權(quán)制定的，與上位法并不沖突，可以適用。《最高人民法院刑事批復(fù)》系針對(duì)是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的判定，并未涉及行政管理領(lǐng)域。對(duì)工業(yè)鹽的購(gòu)銷、運(yùn)輸仍應(yīng)由相關(guān)行政法規(guī)加以調(diào)整。
蘇州中院向省法院請(qǐng)示的問題是：
因本案涉及 《江蘇省實(shí)施辦法》相關(guān)條款的效力以及是否與上位法存在沖突的問題，特向省法院書面請(qǐng)示。
七、省法院行政庭合議庭及庭長(zhǎng)會(huì)議的處理意見
省法院行政庭合議庭多數(shù)意見、庭長(zhǎng)會(huì)議多數(shù)意見同意蘇州中院審判委員會(huì)多數(shù)意見。
（一）關(guān)于工業(yè)鹽的專營(yíng)問題
省法院行政庭合議庭、庭長(zhǎng)會(huì)議多數(shù)意見認(rèn)為，根據(jù)《兩部委1872號(hào)通知》等材料可以推斷工業(yè)用鹽不需要省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，原告的行為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。主要理由是：
1.《兩部委1872號(hào)通知》明確規(guī)定“將現(xiàn)行工業(yè)鹽的計(jì)劃分配改為在國(guó)家總量計(jì)劃指導(dǎo)下的合同訂貨”；“同時(shí)取消現(xiàn)行的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒淌屡鷱?fù)》也明確載明，“工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品”。2003年第1期的最高人民法院公報(bào)刊登的“豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案”亦明確表述，“……國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：‘食用鹽，國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家統(tǒng)一分配調(diào)撥。’本案涉及的是工業(yè)鹽，不屬上述條文規(guī)定的由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥的鹽類范疇。 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：‘鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。未設(shè)鹽業(yè)公司的地方，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的單位統(tǒng)一組織經(jīng)營(yíng)?！鶕?jù)豐祥公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍，豐祥公司具有經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)范圍，屬可經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的公司，有權(quán)經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽?！苯Y(jié)合 《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于對(duì)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委〈關(guān)于審理行政復(fù)議案件中有關(guān)法律適用問題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》、《國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)運(yùn)行鹽辦函[2002]25號(hào)〈關(guān)于工業(yè)鹽運(yùn)銷有關(guān)政策解釋的復(fù)函〉》，可以認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)鹽已不屬于國(guó)家限制買賣的物品。
2. 《行政許可法》頒布后，于2004年7月1日起施行的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中，“國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄”沒有關(guān)于鹽的行政審批項(xiàng)目。蘇鹽[2004]34號(hào)《江蘇省鹽務(wù)管理局關(guān)于鹽業(yè)行政許可工作的實(shí)施意見》在“一、關(guān)于我省鹽業(yè)行政許可的項(xiàng)目”中明確表明，“《省政府關(guān)于公布省級(jí)行政許可實(shí)施主體及實(shí)施的行政許可項(xiàng)目的通知》（蘇政發(fā)[2004]64號(hào)文）明確規(guī)定：我省省級(jí)鹽業(yè)行政許可事項(xiàng)為八項(xiàng)，即：
（1）開辦制鹽企業(yè)許可（省政府授權(quán)）；
（2）制鹽許可；
（3）食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)審査；
（4）食鹽批發(fā)許可；
（5）食鹽準(zhǔn)運(yùn)許可；
（6）鹽產(chǎn)品準(zhǔn)運(yùn)許可；
（7）碘鹽零售許可；
（8）巖鹽開采審查。被取消的省級(jí)鹽業(yè)行政許可有四項(xiàng)，即：
（1）購(gòu)鹽許可；
（2）鹽產(chǎn)品包裝物采購(gòu)許可；
（3）使用其他碘劑許可；
（4）工業(yè)鹽承運(yùn)許可?！睆纳厦娴囊?guī)定看，鹽業(yè)行政許可事項(xiàng)中無(wú)“工業(yè)鹽批發(fā)許可”和“工業(yè)鹽零售許可”的規(guī)定，而“工業(yè)鹽承運(yùn)許可”又在“被取消的省級(jí)鹽業(yè)行政許可”項(xiàng)目中。
省法院行政庭合議庭、庭長(zhǎng)會(huì)議少數(shù)意見認(rèn)為，鹽業(yè)行政主管部門對(duì)工業(yè)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)有行政管理職權(quán)亦有行政處罰權(quán)。主要理由是：
1.本案請(qǐng)示的是確認(rèn)地方政府規(guī)章的效力，根據(jù) 《中華人民共和國(guó)立法法》第七十三條、八十七條、八十八條的規(guī)定，該請(qǐng)示內(nèi)容不屬于法院有權(quán)做出最終答復(fù)的事項(xiàng)。
2.《兩部委1872號(hào)通知》取消的是準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，并沒有取消工業(yè)鹽批發(fā)的專營(yíng)制度。《最高人民法院刑事批復(fù)》對(duì)《兩部委1872號(hào)通知》作了擴(kuò)大解釋，審理行政案件時(shí)不能以此為依據(jù)?，F(xiàn)在沒有工業(yè)用鹽的批發(fā)專營(yíng)制度已被明確取消的規(guī)定。
（二）關(guān)于本案的法律適用問題
省法院行政庭合議庭、庭長(zhǎng)會(huì)議一致意見認(rèn)為： 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條雖然規(guī)定“鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，但該行政法規(guī)沒有設(shè)定法律責(zé)任條款，即既未規(guī)定行政處罰也未規(guī)定刑事責(zé)任。在上位法沒有規(guī)定法律責(zé)任的情況下， 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條設(shè)定的“沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得”的規(guī)定，不符合 《行政處罰法》第十三條有關(guān)地方政府規(guī)章在“尚未制定法律、法規(guī)的”情況下“可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰”的規(guī)定。
八、本案需要說(shuō)明的問題
1.據(jù)江蘇省鹽務(wù)管理局介紹， 《江蘇省實(shí)施辦法》之所以在 第四十二條明確規(guī)定“沒收”的內(nèi)容，主要是因?yàn)樵?990年國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》出臺(tái)前，江蘇省人民政府早就在1987年頒布的《江蘇省鹽政管理辦法》第二十九條中，明確規(guī)定了“私制、私運(yùn)、私銷的鹽及載運(yùn)工具，處以沒收或罰款”。 《江蘇省實(shí)施辦法》沿襲了《江蘇省鹽政管理辦法》的規(guī)定。
2.關(guān)于本案當(dāng)事人査處及被沒收的工業(yè)鹽的情況。
（1）蘇州市公安局于2009年1月5日曾作出公經(jīng)偵撤案字[2009]1號(hào)《撤銷案件決定書》，認(rèn)定“徐先良涉嫌非法經(jīng)營(yíng)案，因指控事實(shí)不構(gòu)成犯罪，根據(jù) 《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百三十條之規(guī)定，決定撤銷此案”；2009年3月18日出具《證明》，明確載明“根據(jù)最高人民法院（[2008]刑他字第86號(hào)）批復(fù)之精神，徐先良經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽行為已不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪”。
（2）本案被蘇州市鹽務(wù)局沒收的214.8噸工業(yè)鹽（按進(jìn)貨價(jià)計(jì)算價(jià)值為59964.5元）由于不便保存，已主要用于融化2008年春天暴雪之用。
九、省法院審判委員會(huì)的討論意見
省法院審判委員會(huì)經(jīng)討論，形成兩種意見。
第一種意見即多數(shù)意見是：原則同意行政庭合議庭和庭長(zhǎng)會(huì)議的少數(shù)意見。主要理由是：
本案的關(guān)鍵是如何正確理解 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》、 《江蘇省實(shí)施辦法》、《兩部委1872號(hào)通知》、《最高人民法院刑事批復(fù)》等法律規(guī)范的立法精神和文件的準(zhǔn)確內(nèi)涵。從上述法律規(guī)范和文件的內(nèi)容看，工業(yè)鹽的供銷和價(jià)格管理從1995年開始逐步放開?！秲刹课?872號(hào)通知》實(shí)際上有兩層含義，第一層含義是，改變兩堿企業(yè)現(xiàn)行工業(yè)鹽的計(jì)劃分配（即只能按照計(jì)劃分配的數(shù)量到指定鹽場(chǎng)“一對(duì)一”采購(gòu)的辦法），現(xiàn)在實(shí)行在國(guó)家總量計(jì)劃指導(dǎo)下的合同訂貨，鹽堿生產(chǎn)企業(yè)雙方直接見面，雙向選擇，簽訂合同，直接結(jié)算。第二層含義是，規(guī)定“取消現(xiàn)行的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度”，但很難由此得出工業(yè)鹽自由經(jīng)營(yíng)的結(jié)論?，F(xiàn)行情況下，放開了工業(yè)鹽的運(yùn)輸體制，但經(jīng)營(yíng)（批發(fā)、零售）體制并不十分明確?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒淌屡鷱?fù)》可能作了擴(kuò)大解釋，該批復(fù)中有關(guān)“工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品”的表述不完全符合《兩部委1872號(hào)通知》的精神。 《江蘇省實(shí)施辦法》第二十三條分了“食鹽”、“燒堿、純堿工業(yè)用鹽”和“其他用鹽”三種情形，其中關(guān)于“食鹽”和“燒堿、純堿工業(yè)用鹽”的規(guī)定完全符合國(guó)務(wù)院和《兩部委1872號(hào)通知》的精神。本案中，蘇州市鹽務(wù)局主要依據(jù) 《江蘇省實(shí)施辦法》的規(guī)定作出行政處罰。鑒于工業(yè)鹽特別是“其他用鹽”的管理和經(jīng)營(yíng)體制事關(guān)全局，且本案涉及 《江蘇省實(shí)施辦法》相關(guān)條款的規(guī)定是否與上位法存在抵觸、是否能夠繼續(xù)適用的問題，該案的裁判對(duì)江蘇乃至全國(guó)的工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)體制將會(huì)產(chǎn)生很大影響，故向最高人民法院請(qǐng)示。請(qǐng)示的主要問題是：
1.蘇州中院向省法院請(qǐng)示的是 《江蘇省實(shí)施辦法》相關(guān)條款的規(guī)定是否與上位法存在沖突的問題，但解決該法律適用問題的前提是，如何準(zhǔn)確理解工業(yè)鹽特別是“其他用鹽”的管理和經(jīng)營(yíng)體制（包括工業(yè)鹽的運(yùn)、銷、購(gòu)是否需要省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)），目前是否放開專營(yíng)。
2. 《江蘇省實(shí)施辦法》相關(guān)條款的規(guī)定是否與上位法存在抵觸。早在國(guó)務(wù)院1990年3月2日發(fā)布 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》之前，江蘇省人民政府就已于1987年頒發(fā)了《江蘇省鹽政管理辦法》，該辦法第二十九條有“私制、私運(yùn)、私銷的鹽及載運(yùn)工具，處以沒收或罰款”的明確規(guī)定。 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條雖然規(guī)定“鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”，但并無(wú)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。江蘇省人民政府于1991年10月4日發(fā)布了 《江蘇省實(shí)施辦法》，并在 《行政處罰法》、 《立法法》出臺(tái)后幾次予以修正；2008年3月20日最新修正發(fā)布的 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條規(guī)定：“……鹽業(yè)行政主管部門有權(quán)就地封存，沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得……”。該條中有關(guān)“沒收”的規(guī)定，是否符合 《行政處罰法》第十三條的規(guī)定？
第二種意見即少數(shù)意見是：同意行政庭合議庭和庭長(zhǎng)會(huì)議的多數(shù)意見。主要理由是：
根據(jù)《兩部委1872號(hào)通知》、《最高人民法院刑事批復(fù)》、最高人民法院公報(bào)案例等可以推斷工業(yè)用鹽不需要省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，原告的行為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰。 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條雖然規(guī)定“鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)經(jīng)營(yíng)”，但該行政法規(guī)沒有設(shè)定法律責(zé)任條款，即既未規(guī)定行政處罰也未規(guī)定刑事責(zé)任。在上位法沒有規(guī)定法律責(zé)任的情況下， 《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條設(shè)定“沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得”的規(guī)定，不符合 《行政處罰法》第十三條有關(guān)地方政府規(guī)章在“尚未制定法律、法規(guī)的”情況下“可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰”的規(guī)定。
第一種意見為省法院審委會(huì)的傾向性意見。
特此請(qǐng)示。
江蘇省高級(jí)人民法院
二〇一〇年三月十七日
附：本案被訴行政行為和相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定被訴行政行為：
蘇州市鹽務(wù)管理局文件
Nol103681
《鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰決定書》
（蘇）鹽政一般[2009]第001-B號(hào)
被處罰人（單位）：魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司
你（單位）因：未經(jīng)省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)從省外購(gòu)進(jìn)鹽產(chǎn)品違反了：國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、 江蘇省《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法第二十三條，屬 江蘇省《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法第三十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定之情形，根據(jù)： 江蘇省《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施辦法第四十二條的規(guī)定，決定給予：沒收違法購(gòu)進(jìn)的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款人民幣122363元。
……（繳納罰款及告知權(quán)利的有關(guān)內(nèi)容）
決定機(jī)關(guān)：蘇州市鹽務(wù)管理局
2009年2月26日
相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定
《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》
（1990年2月9日國(guó)務(wù)院第五十四次常務(wù)會(huì)議通過(guò)1990年3月2日 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第51號(hào)發(fā)布自發(fā)布之日起施行）
第十九條食用鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥。
其他用鹽，制鹽企業(yè)在完成國(guó)家分配調(diào)撥計(jì)劃和按規(guī)定確保合理庫(kù)存的基礎(chǔ)上，可在鹽業(yè)行政主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)行自銷。
鹽的具體分配和調(diào)撥，由輕工業(yè)部按照國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行管理。
第二十條鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。未設(shè)鹽業(yè)公司的地方，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的單位統(tǒng)一組織經(jīng)營(yíng)。
第二十一條食鹽的零售業(yè)務(wù)，由商業(yè)行政主管部門指定的商業(yè)企業(yè)、糧食企業(yè)和供銷合作社零售單位負(fù)責(zé)。需要委托個(gè)體工商戶、代購(gòu)代銷店代銷食鹽的，由縣級(jí)商業(yè)（含糧食、供銷）行政主管部門批準(zhǔn)。
各零售單位必須把食鹽列為必備商品，保持合理庫(kù)存，不得脫銷。
第三十二條省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本條例制定實(shí)施辦法。
《江蘇?。见}業(yè)管理?xiàng)l例＞實(shí)施辦法》
（1991年10月4日省人民政府發(fā)布，1997年12月15日江蘇省人民政府第109號(hào)令修正發(fā)布，2004年6月29日江蘇省人民政府第23號(hào)令修正發(fā)布，2008年3月20日江蘇省人民政府第41號(hào)令修正發(fā)布）
第二十三條食鹽由省鹽業(yè)行政主管部門按照國(guó)家下達(dá)指令性計(jì)劃分配調(diào)撥，由各級(jí)鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)專營(yíng)。燒堿、純堿工業(yè)用鹽由鹽、堿生產(chǎn)企業(yè)雙方按國(guó)家有關(guān)規(guī)定簽訂合同，直接供貨。用鹽企業(yè)應(yīng)當(dāng)將訂立的合同及其履行情況報(bào)送當(dāng)?shù)佧}業(yè)行政主管部門備案。其他用鹽由鹽業(yè)行政主管部門統(tǒng)一管理，由當(dāng)?shù)佧}業(yè)批發(fā)企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。購(gòu)鹽單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途使用鹽產(chǎn)品，不得挪作他用或者轉(zhuǎn)售。
第二十四條鹽的運(yùn)銷站發(fā)運(yùn)鹽產(chǎn)品實(shí)行準(zhǔn)運(yùn)證制度。在途及運(yùn)輸期間必須貨、單、證同行。無(wú)單、無(wú)證的，運(yùn)輸部門不得承運(yùn)，購(gòu)鹽單位不得入庫(kù)。
第三十二條凡屬下列情形之一者視為私鹽：
（二）未經(jīng)省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)而私運(yùn)、私銷、私購(gòu)的鹽產(chǎn)品；
第四十二條違反本實(shí)施辦法第二十三條、第二十四條和第二十六條的規(guī)定，或?qū)俚谌l規(guī)定之情形，擅自在省內(nèi)和省際間調(diào)進(jìn)調(diào)出鹽產(chǎn)品，或私運(yùn)、私銷、私購(gòu)、傾銷、倒買倒賣鹽產(chǎn)品，或以鹽換物的，鹽業(yè)行政主管部門有權(quán)就地封存，沒收其鹽產(chǎn)品和非法所得，并可處以不超過(guò)其鹽產(chǎn)品總價(jià)值3倍以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)子改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》
（計(jì)價(jià)格[1995]1872號(hào)）
……國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委上報(bào)的關(guān)于改革工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的具體意見，并要求兩委組織落實(shí)。現(xiàn)將有關(guān)問題通知如下，望遵照?qǐng)?zhí)行。
一、改進(jìn)工業(yè)鹽價(jià)格和供銷管理的具體辦法
（一）將現(xiàn)行工業(yè)鹽的計(jì)劃分配改為在國(guó)家總量計(jì)劃指導(dǎo)下的合同訂貨。即，改變現(xiàn)行兩堿企業(yè)只能按照計(jì)劃分配的數(shù)量到指定鹽場(chǎng)（廠）“一對(duì)一”采購(gòu)的辦法，由中國(guó)輕工總會(huì)和化工部每年聯(lián)合組織訂貨會(huì)，鹽堿生產(chǎn)企業(yè)雙方直接見面，雙向選擇，簽訂合同，直接結(jié)算。同時(shí)取消現(xiàn)行的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，鹽堿雙方根據(jù)簽訂的合同向運(yùn)輸部門申請(qǐng)運(yùn)輸計(jì)劃。
最高人民法院[2008]刑他字第86號(hào)《關(guān)于被告人繆綠偉非法經(jīng)營(yíng)一案的批復(fù)》
（2008年11月28日）
《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條雖然規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但并無(wú)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。1995年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》明確取消了工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度，工業(yè)鹽已不再屬于國(guó)家限制買賣的物品。因此，被告人繆綠偉經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的行為不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)犯罪。
《中華人民共和國(guó)立法法》
第二條第二款 國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第七十三條省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：
（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；
（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。
第八十七條法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：
（一）超越權(quán)限的；
（二）下位法違反上位法規(guī)定的；
（四）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；
第八十八條改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：
（三）國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；
（五）地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；
（六）省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》
第十三條省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。
尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。
國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于對(duì)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于審理行政復(fù)議案件中有關(guān)法律適用問題的請(qǐng)示》的復(fù)函
（國(guó)法函[2002]260號(hào)）
國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：
你委《關(guān)于審理行政復(fù)議案件中有關(guān)法律適用問題的請(qǐng)示》?。▏?guó)經(jīng)貿(mào)復(fù) [2002]002號(hào)）收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：
經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，1995年11月8日國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》（計(jì)價(jià)格[1995]1872號(hào)），適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)工業(yè)用鹽供銷體制作了重大改革。地方政府規(guī)章與該通知規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)按照該通知的規(guī)定執(zhí)行。
國(guó)務(wù)院法制辦公室
二〇〇二年十一月二十六日
國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)運(yùn)行鹽辦函[2002]25號(hào)
《關(guān)于工業(yè)鹽運(yùn)有關(guān)政策解釋的復(fù)函》
廣東省人民政府治理公路三亂督察隊(duì)辦公室：
一、1995年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，《國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》（計(jì)價(jià)格[1995]1872號(hào)）規(guī)定“取消現(xiàn)行的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證和準(zhǔn)運(yùn)章制度”，因此，工業(yè)鹽的運(yùn)輸不需要準(zhǔn)運(yùn)證。
二、在地方性法規(guī)與行政法規(guī)相抵觸的情況下，適用 《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》第二十八條規(guī)定。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》
第二十八條本規(guī)定自公布之日起施行。
自本規(guī)定施行之日起，地方各級(jí)人民政府及其所屬部門的規(guī)定與本規(guī)定相抵觸或者部分相抵觸的，全部或者相抵觸的部分自行失效。
依據(jù) 憲法和有關(guān)法律關(guān)于地方性法規(guī)不得同 憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定，自本規(guī)定施行之日起，地方性法規(guī)同本規(guī)定相抵觸的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本規(guī)定。
豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案
（《最高人民法院公報(bào)》2003· 01）
上訴人（原審原告）上海豐祥貿(mào)易有限公司。
被上訴人（原審被告）上海市鹽務(wù)管理局。
上海市第二中級(jí)人民法院認(rèn)為：
……國(guó)務(wù)院 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：“食用鹽，國(guó)家儲(chǔ)備鹽和國(guó)家指令性計(jì)劃的純堿、燒堿用鹽，由國(guó)家統(tǒng)一分配調(diào)撥?！北景干婕暗氖枪I(yè)鹽，不屬上述條文規(guī)定的由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一分配調(diào)撥的鹽類范疇。 《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：“鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。未設(shè)鹽業(yè)公司的地方，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)的單位統(tǒng)一組織經(jīng)營(yíng)?！备鶕?jù)豐祥公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍，豐祥公司具有經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的經(jīng)營(yíng)范圍，屬可經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的公司，有權(quán)經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽?！?/p>
江蘇省鹽務(wù)管理局關(guān)于鹽業(yè)行政許可工作的實(shí)施意見
（江蘇省鹽務(wù)管理局文件 蘇鹽[2004]34號(hào)）
根據(jù) 《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《省政府關(guān)于公布省級(jí)行政許可實(shí)施主體及實(shí)施的行政許可項(xiàng)目的通知》，對(duì)全省鹽業(yè)行政許可工作提出如下實(shí)施意見：
一、關(guān)于我省鹽業(yè)行政許可的項(xiàng)目
《省政府關(guān)于公布省級(jí)行政許可實(shí)施主體及實(shí)施的行政許可項(xiàng)目的通知》（蘇政發(fā)[2004]64號(hào)文）明確規(guī)定：我省省級(jí)鹽業(yè)行政許可事項(xiàng)為八項(xiàng)，即：
（1）開辦制鹽企業(yè)許可（省政府授權(quán)）；
（2）制鹽許可；
（3）食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)審查；
（4）食鹽批發(fā)許可；
（5）食鹽準(zhǔn)運(yùn)許可；
（6）鹽產(chǎn)品準(zhǔn)運(yùn)許可；
（7）碘鹽零售許可；
（8）巖鹽開采審查。被取消的省級(jí)鹽業(yè)行政許可有四項(xiàng)，即：
（1）購(gòu)鹽許可；
（2）鹽產(chǎn)品包裝物采購(gòu)許可；
（3）使用其他碘劑許可；
（4）工業(yè)鹽承運(yùn)許可。
