發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年04月25日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年04月25日
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議安排，現(xiàn)將三年來人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作情況報(bào)告如下：
一、 改革試點(diǎn)的基本情況和主要成效
黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)人民陪審員制度改革作出重要部署。2015年4月1日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議，審議通過《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）。2015年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》），授權(quán)在10個(gè)?。▍^(qū)、市）選擇50個(gè)法院開展為期兩年的試點(diǎn)。2015年4月28日，最高人民法院、司法部聯(lián)合召開人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作部署動(dòng)員會(huì)，正式啟動(dòng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作。同年7月，在全國(guó)人大內(nèi)司委指導(dǎo)下，最高人民法院會(huì)同司法部，對(duì)改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)施方案逐一研究批復(fù)，有力推動(dòng)了改革試點(diǎn)各項(xiàng)措施的落地落實(shí)。為進(jìn)一步研究解決改革試點(diǎn)中的難點(diǎn)問題，2017年4月，全國(guó)人大常委會(huì)決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。
三年來，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，在全國(guó)人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，最高人民法院會(huì)同司法部出臺(tái)了《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的通知》《人民陪審員宣誓規(guī)定（試行）》等文件，指導(dǎo)各試點(diǎn)法院認(rèn)真落實(shí)《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)方案》，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)和政策研究。最高人民法院成立人民陪審員制度改革研究小組，全面加強(qiáng)對(duì)改革重大理論和實(shí)踐問題的研究；組織編寫《人民陪審員履職讀本》，舉辦人民陪審員培訓(xùn)示范班，著力提升人民陪審員的素質(zhì)和水平；研發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的人民陪審員信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)人民陪審員管理網(wǎng)絡(luò)化規(guī)范化;加強(qiáng)工作管理，建立試點(diǎn)工作信息月報(bào)制度，分赴試點(diǎn)地區(qū)開展改革專項(xiàng)督察。全國(guó)人大代表和地方人大代表高度關(guān)注人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作，多次赴試點(diǎn)法院聽取試點(diǎn)情況匯報(bào)，開展專項(xiàng)督察，監(jiān)督、指導(dǎo)改革試點(diǎn)工作。2016年6月30日，最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)作了中期報(bào)告，認(rèn)真接受全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。
各試點(diǎn)法院認(rèn)真落實(shí)黨中央決策部署，按照最高人民法院工作要求，主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h委、人大報(bào)告改革試點(diǎn)情況，積極爭(zhēng)取相關(guān)政府部門支持，加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，推動(dòng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作順利開展。
（一）擴(kuò)大選任范圍，增強(qiáng)人民陪審員的廣泛性和代表性
試點(diǎn)法院嚴(yán)格落實(shí)《試點(diǎn)方案》“一升一降”和“兩個(gè)隨機(jī)”的要求，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)，不斷擴(kuò)大人民陪審員選任范圍，選任理念由原來的“方便”“好用”向“廣泛”“隨機(jī)”轉(zhuǎn)變，選任方式由原來的主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選和組織推薦并重轉(zhuǎn)變。黑龍江雞西中院和江蘇蘇州吳中區(qū)法院等探索實(shí)行司法行政機(jī)關(guān)抽選、人大任命、法院使用的人民陪審員選任新機(jī)制，人民陪審員來源更加廣泛，結(jié)構(gòu)更加合理。截至今年4月，50個(gè)試點(diǎn)地區(qū)人民陪審員總數(shù)達(dá)到13740人，比改革前新增9220人。其中，基層群眾7953人，占57.88%；高中學(xué)歷4894人，占35.62%，高中以下學(xué)歷653人，占4.75%。
（二）完善參審機(jī)制，提升人民陪審員參審質(zhì)效
試點(diǎn)法院合理確定參審范圍，設(shè)置參審案件數(shù)上限，嘗試適用大合議庭審理模式，探索事實(shí)審與法律審相分離，細(xì)化參審工作流程，逐漸從原來的注重陪審案件“數(shù)量”“陪審率”向關(guān)注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，“駐庭陪審”“陪而不審”“審而不議”等問題得到較好解決。試點(diǎn)以來，人民陪審員共參審刑事案件30659件，民事案件178749件，行政案件11846件，占一審普通程序案件的77.4%。由人民陪審員參與組成五人以上大合議庭審結(jié)涉及群體利益、社會(huì)公共利益等社會(huì)影響較大的案件3658件，取得了良好法律效果和社會(huì)效果。北京二中院在審理一起涉及221名職工的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件、福建廈門海滄區(qū)法院在審理社會(huì)高度關(guān)注的“1·27”海滄區(qū)天湖城小區(qū)搶劫案中，引入4名陪審員和3名法官組成大合議庭，提升了審判結(jié)果的社會(huì)公信力。
（三）健全管理保障機(jī)制，提升人民陪審員履職保障水平
試點(diǎn)法院積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府的關(guān)心、支持，主動(dòng)加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，認(rèn)真落實(shí)人民陪審員經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)人民陪審員履職的積極性。重慶高院在試點(diǎn)初期就爭(zhēng)取市財(cái)政支持，為每家試點(diǎn)法院撥付專項(xiàng)資金。探索完善人民陪審員退出和懲戒機(jī)制，明確人民陪審員的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)人民陪審員履職規(guī)范化。創(chuàng)新管理模式，積極探索法院管理與人民陪審員自主管理相結(jié)合，一些試點(diǎn)法院成立人民陪審員自主管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展、自我服務(wù)。大力開展陪審工作信息化建設(shè)，開發(fā)并運(yùn)用包含人民陪審員信息庫(kù)、隨機(jī)抽選、履職信息、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等內(nèi)容的陪審管理系統(tǒng)，提升陪審工作管理水平。
（四）拓寬渠道，加大人民陪審員工作宣傳力度
試點(diǎn)法院按照服務(wù)改革、貼近群眾、推動(dòng)工作的思路，依托電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、新聞發(fā)布會(huì)等載體，通過官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體平臺(tái)，采取進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、訪群眾等多種方式，全方位、立體式宣傳改革的意義，介紹人民陪審員工作情況，發(fā)布典型案例，不斷擴(kuò)大人民陪審員工作的群眾基礎(chǔ)。最高人民法院組織拍攝人民陪審員公益廣告在中央電視臺(tái)播出，獲得第十四屆全國(guó)黨員教育電視片觀摩交流活動(dòng)一等獎(jiǎng)。河南法院結(jié)合陪審員候選人資格審查、入戶審核等工作，深入村鎮(zhèn)街道向基層組織和群眾發(fā)放宣傳材料，推出《看一看哪些人能當(dāng)陪審員》等一系列H5作品。黑龍江、重慶法院拍攝人民陪審員主題微電影《我們的陪審員》《柚鄉(xiāng)陪審員》，社會(huì)反響良好。
二、 改革試點(diǎn)中涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)問題
試點(diǎn)過程中，特別是試點(diǎn)延期一年的實(shí)踐中，最高人民法院堅(jiān)持問題導(dǎo)向，組織試點(diǎn)法院對(duì)人民陪審員制度改革中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行攻關(guān)，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)調(diào)整政策，為立法工作積累了有益經(jīng)驗(yàn)。
（一）關(guān)于改革人民陪審員選任機(jī)制
一是關(guān)于選任方式。《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》要求陪審員全部隨機(jī)抽選產(chǎn)生,但在試點(diǎn)過程中出現(xiàn)符合條件又有意愿擔(dān)任陪審員的公民沒有機(jī)會(huì)擔(dān)任陪審員、被隨機(jī)抽中的公民卻因?yàn)楦鞣N原因不愿意參加陪審的情況，影響人民陪審員制度的嚴(yán)肅性。部分全國(guó)人大代表和一些地方法院主張保留個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦方式。因此，我們建議，陪審員主要還是隨機(jī)抽選產(chǎn)生，一定比例的人民陪審員可以通過個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦的方式產(chǎn)生，但不宜超過人民陪審員名額數(shù)的五分之一。
二是關(guān)于選任機(jī)關(guān)?！对圏c(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》要求以基層法院和中級(jí)法院為主，會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)開展人民陪審員選任工作。試點(diǎn)過程中，法院內(nèi)外均有同志提出，為了實(shí)現(xiàn)選用分離，確保選任的隨機(jī)性和公正性，建議將陪審員選任工作交由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，形成司法機(jī)關(guān)選任、人大任命、法院使用的工作格局。試點(diǎn)延期一年期間，黑龍江雞西中院、陜西西安雁塔區(qū)法院以及非試點(diǎn)法院江蘇南通通州區(qū)法院，試行將選任工作交由司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，提高了工作效率，增強(qiáng)了選任的公信度。因此，我們建議，對(duì)選任機(jī)關(guān)作出調(diào)整，由司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同基層人民法院、公安機(jī)關(guān)開展人民陪審員選任工作。
三是關(guān)于中級(jí)法院人民陪審員選任?！对圏c(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》要求試點(diǎn)中級(jí)法院也在轄區(qū)范圍內(nèi)采用隨機(jī)抽取的辦法產(chǎn)生人民陪審員。實(shí)踐中，中級(jí)法院所需陪審員數(shù)量不多，單獨(dú)開展隨機(jī)抽選似無必要。我們建議，恢復(fù)2004年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱“2004年《決定》”）的做法，中級(jí)法院直接從轄區(qū)基層法院人民陪審員名單中隨機(jī)抽取，確定具體參審案件的人民陪審員。
四是關(guān)于專業(yè)陪審員。試點(diǎn)過程中，對(duì)于是否保留專業(yè)陪審員存在不同意見。支持者認(rèn)為，專業(yè)陪審員可以幫助解決一些專業(yè)類的疑難案件；反對(duì)者則認(rèn)為，專業(yè)陪審員與陪審員制度的大眾化相沖突，還可能導(dǎo)致專業(yè)偏好。目前，我國(guó)刑事訴訟法和民事訴訟法均建立了專家輔助人制度，可以幫助法官解答專業(yè)疑難問題。因此，我們建議，暫不規(guī)定專業(yè)陪審員，允許各地法院根據(jù)工作需要，對(duì)人民陪審員按專業(yè)進(jìn)行分類，參與審理一些專業(yè)性較強(qiáng)的案件。
（二）關(guān)于完善人民陪審員參審機(jī)制
一是關(guān)于參審范圍?！对圏c(diǎn)方案》要求合理界定并適當(dāng)擴(kuò)大人民陪審員參審案件范圍，充分發(fā)揚(yáng)司法民主，提高司法公信力。試點(diǎn)過程中，試點(diǎn)法院除根據(jù)《試點(diǎn)方案》要求，審理涉及群眾利益、社會(huì)公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注以及其他社會(huì)影響較大的第一審刑事、民事、行政案件外，還審理了一大批案情復(fù)雜的案件,充分發(fā)揮人民陪審員了解社情民意、長(zhǎng)于事實(shí)認(rèn)定的優(yōu)勢(shì)。在試點(diǎn)延期一年期間，部分試點(diǎn)法院還組成七人合議庭，根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，審理一定數(shù)量的公益訴訟案件，得到人民群眾的普遍認(rèn)可。因此，我們建議，將案情復(fù)雜的案件和公益訴訟案件列入人民陪審員參審案件范圍。
二是關(guān)于事實(shí)審與法律審的區(qū)分。按照《試點(diǎn)方案》逐步實(shí)行事實(shí)審與法律審區(qū)分的要求，試點(diǎn)法院積極探索在五人以上合議庭中區(qū)分事實(shí)審和法律審，實(shí)踐中主要適用于五人、七人、九人及以上合議庭。試點(diǎn)中，我們發(fā)現(xiàn)，在區(qū)分事實(shí)審和法律審的前提下，五人合議庭中的法官至少要有三人，人民陪審員僅有兩人，由于人數(shù)較少而不敢發(fā)言的情況較為普遍；如采用九人及以上合議庭，各地法院現(xiàn)有的法庭設(shè)施需要進(jìn)行大規(guī)模改造，開展陪審工作的成本也會(huì)大大增加。在延期試點(diǎn)一年中，部分試點(diǎn)法院采用七人合議庭審理有重大社會(huì)影響的案件，取得比較好的效果。一方面，七人合議庭已能滿足審理重大案件的需要，法庭設(shè)施也不需要大規(guī)模改造；另一方面，七人合議庭由四名陪審員和三名法官組成，數(shù)量配比相對(duì)平衡，陪審員的心理優(yōu)勢(shì)和“存在感”得到增強(qiáng)，參審的積極性得到較大提升。因此，我們建議，在三人合議庭中，以不區(qū)分事實(shí)審與法律審為宜，人民陪審員與法官有同等權(quán)利；對(duì)一些社會(huì)影響重大的案件，由三名法官和四名人民陪審員組成七人合議庭，人民陪審員只參與審理事實(shí)認(rèn)定問題，不審理法律適用問題。
三是關(guān)于參審案件數(shù)上限?！对圏c(diǎn)方案》提出，合理確定人民陪審員每年參與審理案件的數(shù)量比例，防止出現(xiàn)“駐庭陪審員”“編外法官”等情況。試點(diǎn)過程中，試點(diǎn)法院結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，合理確定每名人民陪審員每年參與審判案件的數(shù)量上限，報(bào)高級(jí)法院備案，并向社會(huì)公告。有的試點(diǎn)法院建立了人民陪審員參審數(shù)據(jù)庫(kù)，隨機(jī)抽選人民陪審員參審，屏蔽一年內(nèi)參審案件數(shù)量超過上限的，從技術(shù)上保證更多的人民陪審員有機(jī)會(huì)參審。實(shí)踐證明，設(shè)定參審案件數(shù)上限是解決“駐庭陪審員”“編外法官”問題的一劑良方，建議繼續(xù)保留這一規(guī)定。
（三）關(guān)于提升人民陪審員履職保障水平
一是關(guān)于參審補(bǔ)助。2004年《決定》規(guī)定僅對(duì)無固定收入的人民陪審員給予補(bǔ)助。但在實(shí)踐中，各地法院對(duì)有無固定收入的人民陪審員，均按日或按件給予補(bǔ)助，地方財(cái)政部門也都認(rèn)可并予以保障。為調(diào)動(dòng)廣大人民陪審員的積極性，我們建議，將陪審員參加審判的補(bǔ)助定性為勞務(wù)收入，不論有無固定工作均給予一定補(bǔ)助。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由最高人民法院、司法部和財(cái)政部另行確定。
二是關(guān)于人民陪審員的個(gè)人信息和人身安全保護(hù)?！对圏c(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)人民陪審員個(gè)人信息和人身安全的法律保護(hù)?！对圏c(diǎn)辦法》作了進(jìn)一步規(guī)定。這些措施保障了人民陪審員的個(gè)人信息和人身安全，解決了他們的后顧之憂。我們建議，進(jìn)一步明確人民陪審員的人身安全和住所安全受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得對(duì)人民陪審員及其近親屬實(shí)施打擊報(bào)復(fù)；對(duì)報(bào)復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力侵害人民陪審員及其近親屬的，依法追究責(zé)任。具體保護(hù)措施，由最高人民法院會(huì)同相關(guān)部門在配套文件中細(xì)化。
以上建議，已在提交本次會(huì)議審議的《人民陪審員法（草案）》中予以體現(xiàn)。
三、 下一步工作安排
在全國(guó)人大及其常委會(huì)的有力監(jiān)督下，經(jīng)過各方面的共同努力，人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作順利完成，為人民陪審員制度發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。以法律形式將試點(diǎn)工作中的經(jīng)驗(yàn)做法固定下來的條件已經(jīng)成熟。制定《人民陪審員法》是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的一件大事，也是保障公民民主權(quán)利、推進(jìn)司法民主建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。《人民陪審員法》通過后，最高人民法院將認(rèn)真做好貫徹落實(shí)和輿論宣傳等工作，努力把《人民陪審員法》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。
（一）抓好部署落實(shí)。下發(fā)通知，要求各級(jí)法院和廣大干警進(jìn)一步增強(qiáng)思想自覺和行動(dòng)自覺，認(rèn)真做好《人民陪審員法》頒布、實(shí)施后的各項(xiàng)工作。會(huì)同司法部等部門召開動(dòng)員部署會(huì)議，對(duì)《人民陪審員法》涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)任務(wù)作出全面周密的部署，實(shí)現(xiàn)人民陪審員制度的功效和目的。
（二）制定規(guī)范性文件。為確?！度嗣衽銓弳T法》的有效實(shí)施，最高人民法院將制定《關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問題的規(guī)定》，對(duì)人民陪審員參審案件范圍、庭審程序、評(píng)議規(guī)則等問題作出細(xì)化。配合司法部研究起草人民陪審員選任辦法，對(duì)人民陪審員選任中的“兩個(gè)隨機(jī)”、資格審查、人選確定等問題作出規(guī)定。會(huì)同司法部共同起草人民陪審員管理辦法，對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等問題作出規(guī)定。會(huì)同財(cái)政部下發(fā)關(guān)于人民陪審員經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)問題的通知，完善人民陪審員履職經(jīng)費(fèi)保障的各項(xiàng)制度，確保人民陪審員制度在實(shí)踐中高效有序運(yùn)行。
（三）開展專題培訓(xùn)。會(huì)同司法部，按照分層培訓(xùn)、全員培訓(xùn)原則，結(jié)合陪審工作的特點(diǎn)和要求，對(duì)人民陪審員和法官開展專題培訓(xùn)，進(jìn)一步提升人民陪審員的履職能力，增強(qiáng)廣大法官指導(dǎo)人民陪審員有效參審的能力。
（四）加大宣傳力度。協(xié)調(diào)中央有關(guān)部門和新聞媒體對(duì)人民陪審員制度的重大意義、主要內(nèi)容、實(shí)際成效和典型案例進(jìn)行廣泛宣傳，同時(shí)要求地方各級(jí)法院結(jié)合本地實(shí)際，開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)人民陪審員制度的理解和支持。建議全國(guó)人大從立法層面提出明確要求，推動(dòng)各級(jí)黨委、人大、政府關(guān)心支持人民陪審員工作，形成各職能部門協(xié)調(diào)配合、人民群眾理解支持、人民陪審員積極有序參審的良好局面。
全國(guó)人大常委會(huì)專門審議人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況報(bào)告，充分體現(xiàn)了對(duì)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的高度重視和關(guān)心支持。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人大及其常委會(huì)有力監(jiān)督下，進(jìn)一步貫徹落實(shí)人民陪審員制度各項(xiàng)要求，認(rèn)真落實(shí)本次會(huì)議審議意見，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，努力開創(chuàng)人民陪審員工作新局面，為決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力司法保障。
特此報(bào)告，請(qǐng)審議。
