最高人民法院關于發(fā)布第31批指導性案例的通知
法〔2021〕286號
各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院：
經最高人民法院審判委員會討論決定，現將秦家學濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案等七個案例（指導案例172-178號），作為第31批指導性案例發(fā)布，供在審判類似案件時參照。
最高人民法院
2021年12月1日
指導案例172號：秦家學濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞:刑事/濫伐林木罪/生態(tài)修復/補植復綠/專家意見/保證金
裁判要點
1.人民法院確定被告人森林生態(tài)環(huán)境修復義務時，可以參考專家意見及林業(yè)規(guī)劃設計單位、自然保護區(qū)主管部門等出具的專業(yè)意見，明確履行修復義務的樹種、樹齡、地點、數量、存活率及完成時間等具體要求。
2.被告人自愿交納保證金作為履行生態(tài)環(huán)境修復義務擔保的，人民法院可以將該情形作為從輕量刑情節(jié)。
相關法條
《中華人民共和國民法典》第179條（本案適用的是自2010年7月1日起實施的《中華人民共和國侵權責任法》第15條）
《中華人民共和國森林法》第56條、第57條、第76條（本案適用的是2009年8月27日修正的《中華人民共和國森林法》第32條、第39條）
基本案情
湖南省保靖縣人民檢察院指控被告人秦家學犯濫伐林木罪向保靖縣人民法院提起公訴，在訴訟過程中，保靖縣人民檢察院以社會公共利益受到損害為由，又向保靖縣人民法院提起附帶民事公益訴訟。
保靖縣人民檢察院認為，應當以濫伐林木罪追究被告人秦家學刑事責任。同時，被告人行為嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，致使社會公共利益遭受到損害，根據侵權責任法的相關規(guī)定，應當補植復綠，向公眾賠禮道歉。被告人秦家學對公訴機關的指控無異議。但辯稱，其是林木的實際經營者和所有權人，且積極交納補植復綠的保證金，請求從輕判處。
保靖縣人民法院經審理查明，湖南省保靖縣以1958年成立的保靖縣國營白云山林場為核心，于1998年成立白云山縣級自然保護區(qū)。后該保護區(qū)于2005年評定為白云山省級自然保護區(qū)，并完成了公益林區(qū)劃界定；又于2013年評定為湖南白云山國家級自然保護區(qū)。其間，被告人秦家學于1998年承包了位于該縣毛溝鎮(zhèn)臥當村白云山自然保護區(qū)核心區(qū)內“土地坳”（地名）的山林，次年起開始有計劃地植造杉木林，該林地位于公益林范圍內，屬于公益林地。2016年9月至2017年1月，秦家學在沒有辦理《林木采伐許可證》情況下，違反森林法，擅自采伐其承包該林地上的杉木林并銷售，所采伐區(qū)域位于該保護區(qū)核心區(qū)域內面積為117.5畝，核心區(qū)外面積為15.46畝。經鑒定，秦家學共砍伐林木1010株，林木蓄積為153.3675立方米。后保靖縣林業(yè)勘測規(guī)劃設計隊出具補植補造作業(yè)設計說明證明，該受損公益林補植復綠的人工苗等費用為人民幣66025元。
人民法院審理期間，保靖縣林業(yè)勘測規(guī)劃設計隊及保靖縣林業(yè)局、白云山國家級自然保護區(qū)又對該受損公益林補植復綠提出了具體建議和專業(yè)要求。秦家學預交補植復綠保證金66025元，保證履行補植復綠義務。
裁判結果
湖南省保靖縣人民法院于2018年8月3日作出（2018）湘3125刑初5號刑事附帶民事判決，認定被告人秦家學犯濫伐林木罪，判處有期徒刑三年，緩刑四年，并處罰金人民幣1萬元,并于判決生效后兩年內在湖南白云山國家級自然保護區(qū)內“土地坳”栽植一年生杉樹苗5050株，存活率達到90%以上。宣判后，沒有上訴、抗訴，一審判決已發(fā)生法律效力。被告人依照判決，在原砍伐林地等處栽植一年生杉樹苗5050株，且存活率達到100%。
裁判理由
法院生效裁判認為:被告人秦家學違反森林法規(guī)定，未經林業(yè)主管部門許可，無證濫伐白云山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內的公益林，數量巨大，構成濫伐林木罪。辯護人提出的被告人系初犯、認罪，積極交納補植補綠的保證金66025元到法院的執(zhí)行賬戶，有悔罪表現，應當從輕判處的辯護意見，予以采信。白云山國家級自然保護區(qū)位于中國十七個生物多樣性關鍵地區(qū)之一的武陵山區(qū)及酉水流域，是云貴高原、四川盆地至雪峰山區(qū)、湘中丘陵之間動植物資源自然流動通道的重要節(jié)點，是長江流域洞庭湖支流沅江的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，其森林資源具有保持水土、維護生物多樣性等多方面重要作用。被告人所承包、栽植并管理的樹木，已經成為白云山國家級自然保護區(qū)森林資源的不可分割的有機組成部分。被告人無證濫伐該樹木且數量巨大，其行為嚴重破壞了白云山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境，危及生物多樣性保護，使社會公共利益遭受到嚴重損害，性質上屬于一種侵權行為。附帶民事公益訴訟不是傳統(tǒng)意義上的民事訴訟，公益訴訟起訴人也不是一般意義上的受害人。公益訴訟起訴人要求被告人承擔恢復原狀法律責任的訴訟請求，于法有據，予以支持。根據保靖縣林業(yè)勘測規(guī)劃設計隊出具的“土地坳”補植補造作業(yè)設計說明以及白云山自然保護區(qū)管理局、保靖縣林業(yè)局等部門專家提供的專業(yè)資料和建議，參照森林法第三十九條第二款規(guī)定，對公益訴訟起訴人提出的被告人應補種樹木的訴訟請求，應認為有科學、合理的根據和法律依據，予以支持。辯護人提出被告人作為林地承包者的經營權利也應當依法保護的意見，有其合理之處，在具體確定被告人法律責任時予以考慮。遂作出上述判決。
（生效裁判審判人員：龍鷗玲、徐巖松、向福生、彭菲、彭舉忠、彭大江、賈長金）
指導案例173號：北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
民事/生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟/損害社會公共利益/重大風險/瀕危野生動植物
裁判要點
人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應當貫徹保護優(yōu)先、預防為主原則。原告提供證據證明項目建設將對瀕危野生動植物棲息地及生態(tài)系統(tǒng)造成毀滅性、不可逆轉的損害后果，人民法院應當從被保護對象的獨有價值、損害結果發(fā)生的可能性、損害后果的嚴重性及不可逆性等方面，綜合判斷被告的行為是否具有《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定的“損害社會公共利益重大風險”。
相關法條
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年4月24日修訂）第5條
基本案情
戛灑江一級水電站工程由中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司（以下簡稱新平公司）開發(fā)建設，中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司（以下簡稱昆明設計院）是該工程總承包方及受托編制《云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站環(huán)境影響報告書》（以下簡稱《環(huán)境影響報告書》）的技術單位。戛灑江一級水電站壩址位于云南省新平縣境內，下游距新平縣水塘鎮(zhèn)約6.5千米，電站采用堤壩式開發(fā)，壩型為混凝土面板堆石壩，最大壩高175.5米，水庫正常蓄水位675米，淹沒區(qū)域涉及紅河上游的戛灑江、石羊江及支流綠汁江、小江河。水庫淹沒影響和建設征地涉及新平縣和雙柏縣8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。戛灑江一級水電站項目建設自2011年至2014年分別取得了國家發(fā)展改革委、原國土資源部、生態(tài)環(huán)境部等多個相關主管部門關于用地、環(huán)評、建設等批復和同意。2017年7月21日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳向新平公司發(fā)出《關于責成開展云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站環(huán)境影響后評價的函》（以下簡稱《責成后評價函》），責成新平公司就該項目建設開展環(huán)境影響后評價，采取改進措施，并報生態(tài)環(huán)境部備案。后評價工作完成前，不得蓄水發(fā)電。2017年8月至今，新平公司主動停止對戛灑江一級水電站建設項目的施工。按工程進度，戛灑江一級水電站建設項目現已完成“三通一平”工程并修建了導流洞。
綠孔雀為典型熱帶、亞熱帶林棲鳥類，主要在河谷地帶的常綠闊葉林、落葉闊葉林及針闊混合林中活動，雜食類，為稀有種類，屬國家一級保護動物，在中國瀕危動物紅皮書中列為“瀕?！蔽锓N。就綠孔雀相關問題，昆明市中級人民法院發(fā)函云南省林業(yè)和草原局，2019年4月4日云南省林業(yè)和草原局進行了函復。此后，昆明市中級人民法院又向該局調取了其編制的《元江中上游綠孔雀種群現狀調查報告》，該報告載明戛灑江一級水電站建成后，蓄水水庫將淹沒海拔680米以下河谷地區(qū)，將對綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場等適宜棲息地產生較大影響。同時，由于戛灑江一級水電站的建設，淹沒區(qū)公路將改造重修，也會破壞綠孔雀等野生動物適宜棲息地。對暫停建設的戛灑江一級水電站，應評估停建影響，保護和恢復綠孔雀棲息地措施等。2018年6月29日，云南省人民政府下發(fā)《云南省人民政府關于發(fā)布云南省生態(tài)保護紅線的通知》，對外發(fā)布《云南省生態(tài)保護紅線》。根據《云南省生態(tài)保護紅線》附件1《云南省生態(tài)保護紅線分布圖》所示，戛灑江一級水電站淹沒區(qū)大部分被劃入紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持生態(tài)保護紅線范圍，在該區(qū)域內，綠孔雀為其中一種重點保護物種。
陳氏蘇鐵為國家一級保護植物。2015年后被列入《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》，為極危物種。原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱自然之友研究所）提交了其在綠汁江、石羊江河谷等戛灑江一級水電站淹沒區(qū)拍攝到的陳氏蘇鐵照片。證人劉某（中國科學院助理研究員）出庭作證，陳氏蘇鐵僅在我國紅河流域分布。按照世界自然保護聯盟的評價標準，陳氏蘇鐵應為瀕危。
自然之友研究所向昆明市中級人民法院起訴，請求人民法院判令新平公司及昆明設計院共同消除戛灑江一級水電站建設對綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林侵害危險，立即停止水電站建設，不得截留蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內植被進行砍伐。
裁判結果
云南省昆明市中級人民法院于2020年3月16日作出（2017）云01民初2299號民事判決：一、新平公司立即停止基于現有環(huán)境影響評價下的戛灑江一級水電站建設項目，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)內植被進行砍伐。對戛灑江一級水電站的后續(xù)處理，待新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價，采取改進措施并報生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關行政主管部門視具體情況依法作出決定；二、由新平公司于本判決生效后三十日內向自然之友研究所支付因訴訟發(fā)生的合理費用 8 萬元；三、駁回自然之友研究所的其他訴訟請求。宣判后，自然之友研究所以戛灑江一級水電站應當永久性停建為由，新平公司以水電站已經停建且劃入生態(tài)紅線，應當駁回自然之友研究所訴訟請求為由，分別提起上訴。云南省高級人民法院于2020年12月22日作出（2020）云民終824號民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案符合《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”規(guī)定中“具有損害社會公共利益重大風險”的法定情形，屬于預防性環(huán)境公益訴訟。預防性環(huán)境公益訴訟突破了“無損害即無救濟”的訴訟救濟理念，是環(huán)境保護法“保護優(yōu)先，預防為主”原則在環(huán)境司法中的具體落實與體現。預防性環(huán)境公益訴訟的核心要素是具有重大風險，重大風險是指對“環(huán)境”可能造成重大損害危險的一系列行為。本案中，自然之友研究所已舉證證明戛灑江一級水電站如果繼續(xù)建設，則案涉工程淹沒區(qū)勢必導致國家一級保護動物綠孔雀的棲息地及國家一級保護植物陳氏蘇鐵的生境被淹沒，生物生境面臨重大風險的可能性毋庸置疑。此外，從損害后果的嚴重性來看，戛灑江一級水電站下游淹沒區(qū)動植物種類豐富，生物多樣性價值及遺傳資源價值可觀，該區(qū)域不僅是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀物種賴以生存的棲息地，也是各類生物與大面積原始雨林、熱帶雨林片段共同構成的一個完整生態(tài)系統(tǒng)，若水電站繼續(xù)建設所產生的損害將是可以直觀估計預測且不可逆轉的。而針對該現實上的重大風險，新平公司并未就其不存在的主張加以有效證實，而僅以《環(huán)境影響報告書》加以反駁，缺乏足夠證明力。因此，結合生態(tài)環(huán)境部責成新平公司對項目開展后評價工作的情況及戛灑江一級水電站未對綠孔雀采取任何保護措施等事實，可以認定戛灑江一級水電站繼續(xù)建設將對綠孔雀棲息地、陳氏蘇鐵生境以及整個生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性和生物安全構成重大風險。
根據環(huán)境影響評價法第二十七條“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環(huán)境影響后評價，采取改進措施，并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環(huán)境影響后評價，采取改進措施”的規(guī)定，2017年7月21日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳針對本案建設項目，向新平公司發(fā)出《責成后評價函》，責成新平公司就該項目建設開展環(huán)境影響后評價，采取改進措施，并報生態(tài)環(huán)境部備案，后評價完成前不得蓄水發(fā)電符合上述法律規(guī)定。目前，案涉電站已經處于停建狀態(tài)，新平公司業(yè)已向其上級主管單位申請停建案涉項目并獲批復同意，綠孔雀生態(tài)棲息地存在的重大風險已經得到了有效的控制。在新平公司對案涉項目申請停建但未向相關行政部門備案并通過審批的情況下，鑒于生態(tài)環(huán)境部已經責成新平公司開展環(huán)境影響后評價，且對于尚不明確的事實狀態(tài)的重大風險程度，案涉水電站是否繼續(xù)建設等一系列問題，也需經環(huán)境主管部門審批備案決定后，才能確定案涉項目今后能否繼續(xù)建設或是永久性停建，因此，案涉項目應在新平公司作出環(huán)境影響后評價后由行政主管機關視具體情況依法作出決定。
（生效裁判審判人員：向凱、蘇靜巍、田奇慧）
指導案例174號：中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
民事/生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟/潛在風險/預防性措施/瀕危野生植物
裁判要點
人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應當貫徹綠色發(fā)展理念和風險預防原則，根據現有證據和科學技術認為項目建成后可能對案涉地瀕危野生植物生存環(huán)境造成破壞，存在影響其生存的潛在風險，從而損害生態(tài)環(huán)境公共利益的，可以判決被告采取預防性措施，將對瀕危野生植物生存的影響納入建設項目的環(huán)境影響評價，促進環(huán)境保護和經濟發(fā)展的協(xié)調。
相關法條
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年4月24日修訂）第5條
基本案情
雅礱江上的牙根梯級水電站由雅礱江流域水電開發(fā)有限公司（以下簡稱雅礱江公司）負責建設和管理，現處于項目預可研階段，水電站及其輔助工程（公路等）尚未開工建設。
2013年9月2日發(fā)布的中國生物多樣性紅色名錄中五小葉槭被評定為“極?！薄?016年2月9日，五小葉槭列入《四川省重點保護植物名錄》。2018年8月10日，世界自然保護聯盟在其紅色名錄中將五小葉槭評估為“極度瀕?！?。當時我國《國家重點保護野生植物名錄》中無五小葉槭。2016年9月26日，四川省質量技術監(jiān)督局發(fā)布《五小葉槭播種育苗技術規(guī)程》。案涉五小葉槭種群位于四川省雅江縣麻郎措鄉(xiāng)沃洛希村，當地林業(yè)部門已在就近的通鄉(xiāng)公路堡坎上設立保護牌。
2006年6月，中國水電顧問集團成都勘測設計研究院（以下簡稱成勘院）完成《四川省雅礱江中游（兩河口至卡拉河段）水電規(guī)劃報告》，報告中將牙根梯級水電站列入規(guī)劃，該規(guī)劃報告于2006年8月通過了水電水利規(guī)劃設計總院會同四川省發(fā)展改革委組織的審查。2008年12月，四川省人民政府以川府函〔2008〕368號文批復同意該規(guī)劃。2010年3月，成勘院根據牙根梯級水庫淹沒區(qū)最新情況將原規(guī)劃的牙根梯級調整為牙根一級（正常蓄水位2602m）、牙根二級（正常蓄水位2560m）兩級開發(fā)，形成《四川省雅礱江兩河口至牙根河段水電開發(fā)方案研究報告》，該報告于2010年8月經水電水利規(guī)劃設計總院會同四川省發(fā)展改革委審查通過。
2013年1月6日、4月13日國家發(fā)展改革委辦公廳批復：同意牙根二級水電站、牙根一級水電站開展前期工作。由雅礱江公司負責建設和管理，按照項目核準的有關規(guī)定，組織開展水電站的各項前期工作。待有關前期工作落實、具備核準條件后，再分別將牙根梯級水電站項目申請報告上報我委。對項目建設的意見，以我委對項目申請報告的核準意見為準。未經核準不得開工建設。
中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（以下簡稱綠發(fā)會）認為，雅江縣麻郎措鄉(xiāng)沃洛希村附近的五小葉槭種群是當今世界上殘存最大的五小葉槭種群，是唯一還有自然繁衍能力的種群。牙根梯級水電站即將修建，根據五小葉槭雅江種群的分布區(qū)海拔高度和水電站水位高度對比數值，牙根梯級水電站以及配套的公路建設將直接威脅到五小葉槭的生存，對社會公共利益構成直接威脅，綠發(fā)會遂提起本案預防性公益訴訟。
裁判結果
四川省甘孜藏族自治州中級人民法院于2020年12月17日作出（2015）甘民初字第45號民事判決：一、被告雅礱江公司應當將五小葉槭的生存作為牙根梯級水電站項目可研階段環(huán)境評價工作的重要內容，環(huán)境影響報告書經環(huán)境保護行政主管部門審批通過后，才能繼續(xù)開展下一步的工作；二、原告綠發(fā)會為本案訴訟產生的必要費用4萬元、合理的律師費1萬元，合計5萬元，上述款項在本院其他環(huán)境民事公益訴訟案件中判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失費用等費用（環(huán)境公益訴訟資金）中支付（待本院有其他環(huán)境公益訴訟資金后執(zhí)行）；三、駁回原告綠發(fā)會的其他訴訟請求。一審宣判后當事人未上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認為：我國是聯合國《生物多樣性公約》締約國，應該遵守其約定。《生物多樣性公約》中規(guī)定，我們在注意到生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時，不應以缺乏充分的科學定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施；各國有責任保護它自己的生物多樣性并以可持久的方式使用它自己的生物資源；每一締約國應盡可能并酌情采取適當程序，要求就其可能對生物多樣性產生嚴重不利影響的擬議項目進行環(huán)境影響評估，以期避免或盡量減輕這種影響。因此，我國有保護生物多樣性的義務。同時，《生物多樣性公約》規(guī)定，認識到經濟和社會發(fā)展以及根除貧困是發(fā)展中國家第一和壓倒一切的優(yōu)先事務。按照《中華人民共和國節(jié)約能源法》第四條“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”的規(guī)定和《中華人民共和國可再生能源法》第二條第一款“本法所稱可再生能源，是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源”的規(guī)定，可再生能源是我國重要的能源資源，在滿足能源要求，改善能源結構，減少環(huán)境污染，促進經濟發(fā)展等方面具有重要作用。而水能資源是最具規(guī)模開發(fā)效益、技術最成熟的可再生能源。因此開發(fā)建設水電站，將水能資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，在國家有關部門的監(jiān)管下，利用豐富的水能資源，合理開發(fā)水電符合我國國情。但是，我國水能資源蘊藏豐富的地區(qū)，往往也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物物種豐富和地質條件脆弱的地區(qū)。根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的相關規(guī)定，環(huán)境保護是我國的基本國策，并且環(huán)境保護應當堅持保護優(yōu)先、預防為主的原則。預防原則要求在環(huán)境資源利用行為實施之前和實施之中，采取政治、法律、經濟和行政等手段，防止環(huán)境利用行為導致環(huán)境污染或者生態(tài)破壞現象發(fā)生。它包括兩層含義：一是運用已有的知識和經驗，對開發(fā)和利用環(huán)境行為帶來的可能的環(huán)境危害采取措施以避免危害的發(fā)生；二是在科學技術水平不確定的條件下，基于現實的科學知識評價風險，即對開發(fā)和利用環(huán)境的行為可能帶來的尚未明確或者無法具體確定的環(huán)境危害進行事前預測、分析和評價，以促使開發(fā)決策避免可能造成的環(huán)境危害及其風險出現。因此，環(huán)境保護與經濟發(fā)展的關系并不是完全對立的，而是相輔相成的，正確處理好保護與發(fā)展的關系，將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開發(fā)的全過程，二者可以相互促進，達到經濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。利用環(huán)境資源的行為如果造成環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞，往往具有不可逆性，被污染的環(huán)境、被破壞的生態(tài)資源很多時候難以恢復，單純事后的經濟補償不足以彌補對生態(tài)環(huán)境造成的損失，故對環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為應注重防范于未然，才能真正實現環(huán)境保護的目的。
具體到本案中，鑒于五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中的等級及案涉牙根梯級水電站建成后可能存在對案涉地五小葉槭原生存環(huán)境造成破壞、影響其生存的潛在風險，可能損害社會公共利益。根據我國水電項目核準流程的規(guī)定，水電項目分為項目規(guī)劃、項目預可研、項目可研、項目核準四個階段，考慮到案涉牙根梯級水電站現處在項目預可研階段，因此責令被告在項目可研階段，加強對案涉五小葉槭的環(huán)境影響評價并履行法定審批手續(xù)后才能進行下一步的工作，盡可能避免出現危及野生五小葉槭生存的風險是必要和合理的。故綠發(fā)會作為符合條件的社會組織在牙根梯級水電站建設可能存在損害環(huán)境公共利益重大風險的情況下，提出“依法判令被告立即采取適當措施，確保不因雅礱江水電梯級開發(fā)計劃的實施而破壞珍貴瀕危野生植物五小葉槭的生存”的訴訟請求，于法有據，人民法院予以支持。
鑒于案涉水電站尚未開工建設，故綠發(fā)會提出“依法判令被告在采取的措施不足以消除對五小葉槭的生存威脅之前，暫停牙根梯級水電站及其輔助設施（含配套道路）的一切建設工程”的訴訟請求，無事實基礎，人民法院不予支持。
(生效裁判審判人員：張犁、王彤、吳杰、姜莉、魏康清、薛斌、龔先彬)
指導案例175號：江蘇省泰州市人民檢察院訴王小朋等59人生態(tài)破壞民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
民事/生態(tài)破壞民事公益訴訟/非法捕撈/共同侵權/生態(tài)資源損害賠償
裁判要點
1.當收購者明知其所收購的魚苗系非法捕撈所得，仍與非法捕撈者建立固定買賣關系，形成完整利益鏈條，共同損害生態(tài)資源的，收購者應當與捕撈者對共同實施侵權行為造成的生態(tài)資源損失承擔連帶賠償責任。
2.侵權人使用禁用網具非法捕撈，在造成其捕撈的特定魚類資源損失的同時，也破壞了相應區(qū)域其他水生生物資源，嚴重損害生物多樣性的，應當承擔包括特定魚類資源損失和其他水生生物資源損失在內的生態(tài)資源損失賠償責任。當生態(tài)資源損失難以確定時，人民法院應當結合生態(tài)破壞的范圍和程度、資源的稀缺性、恢復所需費用等因素，充分考量非法行為的方式破壞性、時間敏感性、地點特殊性等特點，并參考專家意見，綜合作出判斷。
相關法條
《中華人民共和國民法典》第1168條（本案適用的是自2010年7月1日起實施的《中華人民共和國侵權責任法》第8條）
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年4月24日修訂）第64條
基本案情
長江鰻魚苗是具有重要經濟價值且禁止捕撈的水生動物苗種。2018年上半年，董瑞山等38人單獨或共同在長江干流水域使用禁用漁具非法捕撈長江鰻魚苗并出售謀利。王小朋等13人明知長江鰻魚苗系非法捕撈所得，單獨收購或者通過簽訂合伙協(xié)議、共同出資等方式建立收購鰻魚苗的合伙組織，共同出資收購并統(tǒng)一對外出售，向高錦初等7人以及董瑞山等38人非法販賣或捕撈人員收購鰻魚苗116999條。秦利兵在明知王小朋等人向其出售的鰻魚苗系在長江中非法捕撈所得的情況下，仍多次向王小朋等人收購鰻魚苗40263條。
王小朋等人非法捕撈水產品罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪已經另案刑事生效判決予以認定。2019年7月15日，公益訴訟起訴人江蘇省泰州市人民檢察院以王小朋等59人實施非法捕撈、販賣、收購長江鰻魚苗行為，破壞長江生態(tài)資源，損害社會公共利益為由提起民事公益訴訟。
裁判結果
江蘇省南京市中級人民法院于2019年10月24日作出（2019）蘇01民初2005號民事判決：一、王小朋等13名非法收購者對其非法買賣鰻魚苗所造成的生態(tài)資源損失連帶賠償人民幣8589168元；二、其他收購者、捕撈者根據其參與非法買賣或捕撈的鰻魚苗數量，承擔相應賠償責任或與直接收購者承擔連帶賠償責任。王小朋等11名被告提出上訴，江蘇省高級人民法院于2019年12月31日作出（2019）蘇民終1734號民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：一、非法捕撈造成生態(tài)資源嚴重破壞，當銷售是非法捕撈的唯一目的，且收購者與非法捕撈者形成了固定的買賣關系時，收購行為誘發(fā)了非法捕撈，共同損害了生態(tài)資源，收購者應當與捕撈者對共同實施的生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)資源損失承擔連帶賠償責任。
鰻魚苗于2014年被世界自然保護聯盟列為瀕危物種，也屬于江蘇省重點保護魚類。鰻魚苗特征明顯，無法直接食用，針對這一特定物種，沒有大規(guī)模的收購，捕撈行為毫無價值。收購是非法捕撈鰻魚苗實現獲利的唯一渠道，缺乏收購行為，非法捕撈難以實現經濟價值，也就不可能持續(xù)反復地實施，巨大的市場需求系引發(fā)非法捕撈和層層收購行為的主要原因。案涉收購鰻魚苗行為具有日常性、經常性，在收購行為中形成高度組織化，每一個捕撈者和收購者對于自身在利益鏈條中所處的位置、作用以及通過非法捕撈、出售收購、加價出售、養(yǎng)殖出售不同方式獲取利益的目的均有明確的認知。捕撈者使用網目極小的張網方式捕撈鰻魚苗，收購者對于鰻魚苗的體態(tài)特征充分了解，意味著其明知捕撈體態(tài)如此細小的鰻魚苗必然使用有別于對自然生態(tài)中其他魚類的捕撈方式，非法捕撈者于長江水生生物資源繁衍生殖的重要時段，尤其是禁漁期內，在長江干流水域采用“絕戶網”大規(guī)模、多次非法捕撈長江鰻魚苗，必將造成長江生態(tài)資源損失和生物多樣性破壞，收購者與捕撈者存在放任長江鰻魚資源及其他生態(tài)資源損害結果出現的故意。非法捕撈與收購已經形成了固定買賣關系和完整利益鏈條。這一鏈條中，相鄰環(huán)節(jié)均從非法捕撈行為中獲得利益，具有高度協(xié)同性，行為與長江生態(tài)資源損害結果之間具有法律上的因果關系，共同導致生態(tài)資源損害。預防非法捕撈行為，應從源頭上徹底切斷利益鏈條，讓非法收購、販賣鰻魚苗的共同侵權者付出經濟代價，與非法捕撈者在各自所涉的生態(tài)資源損失范圍內對長江生態(tài)資源損害后果承擔連帶賠償責任。
二、生態(tài)資源損失在無法準確統(tǒng)計時，應結合生態(tài)破壞的范圍和程度、資源的稀缺性等因素，充分考量非法行為的方式破壞性、時間敏感性和地點特殊性，并參考專家意見，酌情作出判斷。
綜合考慮非法捕撈鰻魚苗方式系采用網目極小的張網進行捕撈，加之捕撈時間的敏感性、捕撈頻率的高強度性、捕撈地點的特殊性，不僅對鰻魚種群的穩(wěn)定造成嚴重威脅，還必然會造成對其他漁業(yè)生物的損害，進而破壞了長江生物資源的多樣性，給長江生態(tài)資源帶來極大的損害。依照《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條的規(guī)定，綜合考量非法捕撈鰻魚苗對生態(tài)資源造成的實際損害，酌定以鰻魚資源損失價值的2.5倍確定生態(tài)資源損失。主要依據有兩點：
一是案涉非法捕撈鰻魚苗方式的破壞性。捕撈者系采用網目極小的張網捕撈鰻魚苗，所使用張網的網目尺寸違反了《農業(yè)部關于長江干流實施捕撈準用漁具和過渡漁具最小網目尺寸制度的通告》中不小于3毫米的規(guī)定，屬于禁用網具。捕撈時必將對包括其他小型魚類在內的水生物種造成誤捕，嚴重破壞相應區(qū)域水生生物資源。案涉鰻魚苗數量達116999條，捕撈次數多、捕撈網具多、捕撈區(qū)域大，必將對長江生態(tài)資源產生較大危害。
二是案涉非法捕撈鰻魚苗的時間敏感性和地點特殊性。案涉的捕撈、收購行為主要發(fā)生于長江禁漁期，該時期系包括鰻魚資源在內的長江水生生物資源繁衍生殖的重要時段。捕撈地點位于長江干流水域，系日本鰻鱺洄游通道，在洄游通道中對幼苗進行捕撈，使其脫離自然水體后被販賣，不僅妨礙鰻鱺種群繁衍，且同時誤捕其他漁獲物，會導致其他水生生物減少，導致其他魚類餌料不足，進而造成長江水域食物鏈相鄰環(huán)節(jié)的破壞，進一步造成生物多樣性損害。
考慮到生態(tài)資源的保護與被告生存發(fā)展權利之間的平衡，在確定生態(tài)損害賠償責任款項時可以考慮被告退繳違法所得的情況，以及在被告確無履行能力的情況下，可以考慮采用勞務代償的方式，如參加保護長江生態(tài)環(huán)境等公益性質的活動或者配合參與長江沿岸河道管理、加固、垃圾清理等方面的工作，折抵一定賠償數額。
（生效裁判審判人員：劉建功、趙黎、臧靜）
指導案例176號：湖南省益陽市人民檢察院訴夏順安等15人生態(tài)破壞民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
民事/生態(tài)破壞民事公益訴訟/生態(tài)環(huán)境修復/損害擔責/全面賠償/非法采砂
裁判要點
人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件，應當貫徹損害擔責、全面賠償原則，對于破壞生態(tài)違法犯罪行為不僅要依法追究刑事責任，還要依法追究生態(tài)環(huán)境損害民事責任。認定非法采砂行為所導致的生態(tài)環(huán)境損害范圍和損失時，應當根據水環(huán)境質量、河床結構、水源涵養(yǎng)、水生生物資源等方面的受損情況進行全面評估、合理認定。
相關法條
《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年4月24日修訂）第64條
基本案情
2016年6月至11月，夏順安等人為牟取非法利益，分別駕駛九江采158號、湘沅江采1168號、江蘇籍999號等采砂船至洞庭湖下塞湖區(qū)域非規(guī)劃區(qū)非法采砂，非法獲利2243.333萬元。夏順安等人的非法采砂行為構成非法采礦罪，被相關刑事生效判決予以認定。2019年7月，湖南省益陽市人民檢察院提起民事公益訴訟，請求判令夏順安等人對其非法采砂行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害承擔連帶賠償責任，并賠禮道歉。經湖南省環(huán)境保護科學研究院生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定中心鑒定，夏順安等15人非法采砂行為對非法采砂區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成的影響分為水環(huán)境質量受損、河床結構受損、水源涵養(yǎng)受損和水生生物資源受損，所造成生態(tài)環(huán)境影響的空間范圍共計約9.9萬平方米，其中造成的水生生物資源損失為2.653萬元，修復水生生物資源受損和河床結構與水源涵養(yǎng)受損所需的費用分別為7.969萬元和865.61萬元，合計873.579萬元。
裁判結果
湖南省益陽市中級人民法院于2020年6月8日作出（2019）湘09民初94號民事判決：一、夏順安等15人私自開采國家礦產資源，其非法采砂行為嚴重破壞了采砂區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，判決被告夏順安對非法采砂造成的采砂水域河床原始結構、水源涵養(yǎng)量修復費用865.61萬元、水生生物資源修復費用7.969萬元，共計873.579萬元生態(tài)環(huán)境修復費用承擔賠償責任；二、其他14名被告依據其具體侵權行為分別在824萬元至3.8萬元不等范圍內承擔連帶責任；三、夏順安等15人就非法采礦行為在國家級媒體公開賠禮道歉。被告王德貴提出上訴，湖南省高級人民法院于2020年12月29日作出（2020）湘民終1862號民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：根據我國相關礦產資源法律法規(guī)的規(guī)定，開采礦產資源必須依法申請許可證，取得采礦權。夏順安等15人在下塞湖區(qū)域挖取的砂石系國家礦產資源。根據沅江市砂石資源開采管理領導小組辦公室證明、益陽市水務局《情況說明》、湘陰縣河道砂石綜合執(zhí)法局證明、岳陽市河道砂石服務中心證明，并結合另案生效判決認定的事實及各被告當庭陳述，可證明被告未依法獲得許可，私自開采國家礦產資源，應認定為非法采砂。
非法采砂行為不僅造成國家資源損失，還對生態(tài)環(huán)境造成損害，致使國家利益和社會公共利益遭受損失。礦產資源兼具經濟屬性和生態(tài)屬性，不能僅重視礦產資源的經濟價值保護，而忽視礦產資源生態(tài)價值救濟。非法采砂違法犯罪行為不僅需要依法承擔刑事責任，還要依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償民事責任。應當按照誰污染誰治理、誰破壞誰擔責的原則，依法追究非法采砂行為人的刑事、民事法律責任。
本案中，夏順安等15人的非法采砂生態(tài)破壞行為，導致了洞庭湖生態(tài)系統(tǒng)的損害，具體包括豐富的魚類、蝦蟹類和螺蚌等軟體動物生物資源的損失，并嚴重威脅洞庭湖河床的穩(wěn)定性及防洪安全，破壞水生生物資源繁衍生存環(huán)境。為確保生態(tài)環(huán)境損害數額認定的科學性、全面性和合理性，人民法院委托具備資格的機構進行司法鑒定，通過對生態(tài)環(huán)境損害鑒定意見的司法審查，合理確定生態(tài)破壞行為所導致生態(tài)環(huán)境損害的賠償數額。本案中，人民法院指導鑒定專家按照全面賠償原則，對非法采砂行為所導致的采砂區(qū)域河床、水源涵養(yǎng)、生物棲息地、魚蝦生物資源、水環(huán)境質量等遭受的破壞進行全方位的鑒定，根據抽取砂土總量、膨脹系數、水中松散沙土的密度、含水比例，以及洞庭湖平均魚類資源產量等指標量化了各類損失程度。被告雖主張公共利益受損與其無關聯，但本案各被告當庭陳述均認可實施了采砂行為，根據另案生效判決認定的事實及審理查明的事實，各被告實施的采砂行為非法，且鑒定意見書明確了采砂行為造成生態(tài)環(huán)境受損，故認定被告的采砂行為破壞了生態(tài)環(huán)境資源。各被告未提交反駁證據推翻案涉鑒定意見，經審查，對鑒定意見載明的各項損失及修復費用予以確認。
根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十四條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規(guī)定承擔侵權責任?！吨腥A人民共和國侵權責任法》第八條規(guī)定，二人以上共同實施侵權行為，造成他人損害的，應當承擔連帶責任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條第二款規(guī)定，人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。根據審理查明的事實并依據上述法律規(guī)定，夏順安等15人在各自參與非法采砂數量范圍內構成共同侵權，應在各自參與非法采砂數量范圍內承擔連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復費用的民事責任。
（生效裁判審判人員：伍勝、閆偉、曾志燕）
指導案例177號：海南臨高盈海船務有限公司訴三沙市漁政支隊行政處罰案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
行政/行政處罰/《瀕危野生動植物種國際貿易公約》/非法運輸/珍貴、瀕危水生野生動物及其制品/珊瑚、硨磲
裁判要點
我國為《瀕危野生動植物種國際貿易公約》締約國，對于列入該公約附錄一、附錄二中的珊瑚、硨磲的所有種，無論活體、死體，還是相關制品，均應依法給予保護。行為人非法運輸該公約附錄一、附錄二中的珊瑚、硨磲，行政機關依照野生動物保護法等有關規(guī)定作出行政處罰的，人民法院應予支持。
相關法條
《中華人民共和國野生動物保護法》（2018年10月26日修訂）第33條（本案適用的是2009年8月27日修訂的《中華人民共和國野生動物保護法》第23條）
《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》（2013年12月7日修訂）第2條、第20條、第28條、第48條
基本案情
硨磲是一種主要生活在熱帶海域的珍貴貝類，在我國及世界范圍內均為重點保護的水生野生動物。硨磲全部9個種均為《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄二物種，其中的大硨磲（又名庫氏硨磲）為國家一級保護動物。2014年8月21日，海南省公安邊防總隊海警第三支隊在三沙海域開展巡邏管控過程中，發(fā)現原告海南臨高盈海船務有限公司（以下簡稱盈海公司）所屬的“椰豐616”號船違法裝載大量硨磲貝殼，遂將其查獲，并將該案交由三沙市綜合執(zhí)法局先行查處。后因該案屬于被告三沙市漁政支隊的職權范圍，三沙市綜合執(zhí)法局將該案轉交被告具體辦理。經查實，原告未持有《水生野生動物特許運輸許可證》，涉案船舶共裝載硨磲貝殼250噸，經專業(yè)機構鑒定和評估，該250噸硨磲貝殼中98%為大硨磲，屬國家一級保護動物，2%為硨蠔（屬于硨磲科），屬《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄二物種，涉案硨磲貝殼總價值為373500元。據此，被告作出瓊三沙漁政罰字〔2018〕01號行政處罰決定書，以原告的“椰豐616”號船未持有《水生野生動物特許運輸許可證》擅自運輸硨磲貝殼的行為違反《中華人民共和國野生動物保護法》等法律規(guī)定，對原告處以沒收硨磲貝殼250噸及按照實物價值3倍罰款人民幣1120500元的行政處罰。原告不服，向?？诤Ｊ路ㄔ禾崞鹦姓V訟，請求撤銷該行政處罰決定。
裁判結果
?？诤Ｊ路ㄔ河?018年11月30日作出（2018）瓊72行初14號行政判決，認為三沙市漁政支隊作出的行政處罰決定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，判決駁回原告盈海公司的訴訟請求。判決后，盈海公司提出上訴，海南省高級人民法院于2019年4月10日作出（2019）瓊行終125號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：一、我國作為《瀕危野生動植物種國際貿易公約》締約國，應當嚴格、全面履行公約義務，對已列入該公約附錄一、附錄二中的珊瑚、硨磲的所有種，無論活體、死體，還是相關制品，均應依法給予保護。硨磲屬受保護的珍貴、瀕危水生野生動物，硨磲貝殼為受我國法律保護的水生野生動物產品。根據《最高人民法院關于審理發(fā)生在我國管轄海域相關案件若干問題的規(guī)定（二）》第七條第三款及《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》第二條的規(guī)定，列入《國家重點保護野生動物名錄》中國家一、二級保護的，以及列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二中所有水生野生動物物種，無論屬于活體、死體，還是相關制品（水生野生動物的任何部分及其衍生品），均受到法律保護。案涉大硨磲屬《國家重點保護野生動物名錄》中的國家一級保護動物，硨蠔屬《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄二物種，二者均受法律保護。盈海公司運輸行為的客體雖然是硨磲貝殼，但作為雙殼綱動物，硨磲的貝殼屬于其作為動物的一部分，因此，應當將硨磲貝殼認定為《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》第二條規(guī)定應受保護的水生野生動物產品；盈海公司關于其運輸的硨磲為死體，不違反法律、行政法規(guī)的抗辯不能成立。
二、非法開發(fā)利用野生動物資源“產業(yè)鏈”中所涉及的非法采捕、收購、運輸、加工、銷售珍貴、瀕危野生動物及其制品等行為均構成違法并需承擔相應的法律責任。非法運輸珍貴、瀕危野生動物及其產品的行為是非法開發(fā)利用野生動物資源“產業(yè)鏈”的重要一環(huán)，應承擔相應的法律后果和責任。根據案發(fā)時生效的《中華人民共和國野生動物保護法》（2009年8月27日修訂）第二十三條、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》第二十條及《中華人民共和國水生野生動物利用特許辦法》第二十九條的規(guī)定，運輸、攜帶國家重點保護野生動物或者其產品出縣境的，必須經省、自治區(qū)、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準并取得相應許可證明。本案中，盈海公司未經批準并取得相關許可證明，就將案涉硨磲貝殼從三沙市向海南島運輸，已構成違法，故三沙市漁政支隊對其處以罰款具有法律、行政法規(guī)依據。
（生效裁判審判人員：王峻、張爽、馮坤）
指導案例178號：北海市乃志海洋科技有限公司訴北海市海洋與漁業(yè)局行政處罰案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2021年12月1日發(fā)布）
關鍵詞
行政/行政處罰/非法圍海、填海/海岸線保護/海洋生態(tài)環(huán)境/共同違法認定/從輕或者減輕行政處罰
裁判要點
1.行為人未依法取得海域使用權，在海岸線向海一側以平整場地及圍堰護岸等方式，實施筑堤圍割海域，將海域填成土地并形成有效岸線，改變海域自然屬性的用?；顒涌梢哉J定為構成非法圍海、填海。
2.同一海域內，行為人在無共同違法意思聯絡的情形下，先后各自以其獨立的行為進行圍海、填海，并造成不同損害后果的，不屬于共同違法的情形。行政機關認定各行為人的上述行為已構成獨立的行政違法行為，并對各行為人進行相互獨立的行政處罰，人民法院應予支持。對于同一海域內先后存在兩個以上相互獨立的非法圍海、填海行為，行為人應各自承擔相應的行政法律責任，在后的違法行為不因在先的違法行為適用從輕或者減輕行政處罰的有關規(guī)定。
相關法條
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第32條（本案適用的是2017年9月1日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第27條）
《中華人民共和國海域使用管理法》第42條
基本案情
北海市乃志海洋科技有限公司（以下簡稱乃志公司）訴稱：其未實施圍海、填海行為，實施該行為的主體是北海市漁灃海水養(yǎng)殖有限公司(以下簡稱漁灃公司)。即使認定其存在非法圍海、填海行為，因其與漁灃公司在同一海域內實施了占用海域行為，應由所有實施違法行為的主體共同承擔責任，對其從輕或減輕處罰。北海市海洋與漁業(yè)局（以下簡稱海洋漁業(yè)局）以乃志公司非法占用并實施圍海、填海0.38公頃海域，作出繳納海域使用金十五倍罰款的行政處罰，缺乏事實和法律依據，屬于從重處罰，請求撤銷該行政處罰決定。
海洋漁業(yè)局辯稱：現場調查筆錄及照片等證據證實乃志公司實施了圍海造地的行為，其分別對乃志公司和漁灃公司的違法行為進行了查處，確定乃志公司繳納罰款數額符合法律規(guī)定。
法院經審理查明：2013年6月1日，漁灃公司與北海市鐵山港區(qū)興港鎮(zhèn)石頭埠村小組簽訂《農村土地租賃合同》，約定石頭埠村小組將位于石頭埠村海邊的空地租給漁灃公司管理使用，該地塊位于石頭埠村海邊左鄰避風港右靠北林碼頭，與海堤公路平齊，沿街邊100米，沿海上進深145米，共21.78畝，作為海產品冷凍場地。合同涉及租用的海邊空地實際位置在海岸線之外。同年7至9月間，漁灃公司雇請他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。2016年5月12日，乃志公司與漁灃公司簽訂《土地承包合同轉讓協(xié)議》，乃志公司取得漁灃公司在原合同中的權利。同年7月至9月間，乃志公司在未依法取得海域使用權的情況下，對其租賃的海邊空地（實為海灘涂）利用機械和車輛從外運來泥土、建筑廢料進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域，準備建設冷凍廠。
2017年10月，海洋漁業(yè)局對該圍海、填海施工行為進行立案查處，測定乃志公司填占海域面積為0.38公頃。經聽取乃志公司陳述申辯意見，召開聽證會，并經兩次會審，海洋漁業(yè)局作出北海漁處罰〔2017〕09號行政處罰決定書，對乃志公司作出行政處罰：責令退還非法占用海域，恢復海域原狀，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納海域使用金十五倍計人民幣256.77萬元的罰款。乃志公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷該行政處罰決定。
裁判結果
北海海事法院于2018年9月17日作出（2018）桂72行初2號行政判決，駁回原告乃志公司的訴訟請求。宣判后，乃志公司提出上訴。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2019年6月26日作出（2018）桂行終1163號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：乃志公司占用的海邊空地在海岸線（天然岸線）之外向海一側，實為海灘涂。其公司使用自有鏟車、勾機等機械，從外運來泥土和建筑廢料對漁灃公司吹填形成的沙堆進行平整、充實，形成臨時碼頭，并在臨時碼頭西南面新填了部分海域，建造了臨時碼頭北面靠海一側的沙袋圍堰和護岸設施。上述平整填充場地以及圍堰護岸等行為，導致海域自然屬性改變，形成有效岸線，屬于圍海、填海行為。乃志公司未取得案涉0.38公頃海域的合法使用權，在該區(qū)域內進行圍海、填海，構成非法圍海、填海。
漁灃公司與乃志公司均在案涉海域進行了一定的圍海、填?；顒樱叩倪`法行為具有可分性和獨立性，并非共同違法行為。首先，漁灃公司與乃志公司既無共同違法的意思聯絡，亦非共同實施違法行為。從時間上分析，漁灃公司系于2013年7月至9月間雇請他人抽取海沙填到涉案海域，形成沙堆。而乃志公司系于2016年5月12日通過簽訂轉讓協(xié)議的方式取得漁灃公司在原合同中的權利，并于2016年7月至9月期間對涉案海域進行場地平整，建設臨時碼頭，形成陸域。二者進行圍海、填?；顒拥臅r間間隔較遠，相互獨立，并無彼此配合的情形。其次，漁灃公司與乃志公司的違法性質不同。漁灃公司僅是抽取海沙填入涉案海域，形成沙堆，其行為違法程度較輕。而乃志公司已對涉案海域進行了圍堰和場地平整，并建設臨時碼頭，形成了陸域，其行為違法情節(jié)更嚴重，性質更為惡劣。再次，漁灃公司與乃志公司的行為所造成的損害后果不同。漁灃公司的行為尚未完全改變涉案海域的海洋環(huán)境，而乃志公司對涉案海域進行圍堰及場地平整，設立臨時碼頭，形成了陸域，其行為已完全改變了涉案海域的海洋生態(tài)環(huán)境，構成了非法圍海、填海，損害后果更為嚴重。海洋漁業(yè)局認定乃志公司與漁灃公司的違法行為相互獨立并分別立案查處，有事實及法律依據，并無不當。乃志公司主張海洋漁業(yè)局存在選擇性執(zhí)法，以及漁灃公司應當與其共同承擔責任的抗辯意見不能成立。
乃志公司被查處后并未主動采取措施減輕或消除其圍海、填海造地的危害后果，不存在從輕或減輕處罰的情形，故乃志公司主張從輕或減輕行政處罰，缺乏法律依據。乃志公司平整和圍填涉案海域，占填海域面積為0.38公頃，其行為改變了該海域的自然屬性，形成陸域，對近海生態(tài)造成不利的影響。海洋漁業(yè)局依據海域使用管理法第四十二條規(guī)定的“處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”，決定按十五倍處罰，未違反行政處罰法關于行政處罰適用的相關規(guī)定，符合中國海監(jiān)總隊《關于進一步規(guī)范海洋行政處罰裁量權行使的若干意見》對于行政處罰幅度中的一般處罰，并非從重處罰，作出罰款人民幣256.77萬元的處罰決定，認定事實清楚，適用法律并無不當。
（生效裁判審判人員：張輝、蔣新江、熊梅）
